Dossier Sentinelle : entrée en vigueur du protocole de Kyoto Retour à Sentinelle

PROTOCOLE DE KYOTO: Instrument de la lutte internationale contre les changements climatiques 
par Anne Rainaud, Maître de conférences à l'Université de Nice Sophia-Antipolis


Le Protocole de Kyoto est entré en vigueur le 16 février 2005 grâce à la ratification du texte par la Russie. Les engagements étatiques en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre, tout spécialement le CO2, deviennent désormais effectifs; certains Etats, notamment les Etats membres de l'Union européenne, avaient néanmoins déjà décidé de procéder à des réductions et ce, sans attendre une entrée en vigueur qui semblaient devenir assez aléatoire vu le caractère chaotique des négociations sur le protocole. Ce procédé multilatéral n'emporte toujours pas l'adhésion de l'ensemble de la communauté internationale et le protocole de Kyoto paraissait compromis par le retrait des Etats Unis en 2001. Le protocole, qui n'est en lui-même qu'une étape de la lutte contre les changements climatiques, a connu des difficultés d'entrée en vigueur (section III) qui s'expliquent par l'effet potentiellement déstabilisateur des mesures qu'il conduit à prendre (section II). Une présentation du protocole s'impose pour le situer juridiquement parmi les instruments du droit de l'environnement et exposer les principes qui l'animent (section I).

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I. Qu'est-ce que le Protocole de Kyoto ?

Résumé

Le protocole de Kyoto est un prolongement essentiel de la Convention-cadre sur les Changements Climatiques (CCCC). Cette Convention reconnaît l’existence du changement climatique et notamment son origine humaine : elle impose ainsi aux pays industrialisés le primat de la responsabilité pour lutter contre ce phénomène climatique. Dans cette perspective, le protocole de Kyoto a posé le principe d'engagements quantitatifs différenciés selon les catégories d'Etat, pour limiter les émissions de gaz à effet de serre. L'entrée en vigueur du Protocole le 16 février 2005 permet de rendre ces engagements quantitatifs juridiquement contraignants et tend à isoler les Etats qui ont désiré rester extérieurs à ce processus.

1. Une étape dans un processus juridique.


La Convention-cadre sur les Changements Climatiques (CCCC) a été l'un des fruits des négociations menées lors du Sommet de Rio en 1992. Cette Convention adoptée à New York le 9 mai 1992, entrée en vigueur le 21 mars 1994, a été aujourd’hui ratifiée par 188 pays et par la Communauté européenne. Elle fixe dès 1992 un objectif clair : stabiliser les "concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique". Chaque année, les Parties à la Convention tiennent une conférence pour mesurer les efforts réalisés et ceux à entreprendre dans un futur proche. La quatrième conférence des Parties, qui s'est déroulée à Berlin en mars 1995, pose le principe de négocier un protocole à dimension pratique, c'est à dire contenant des mesures concrètes de réduction des émissions à réaliser par les pays industrialisés pour une période postérieure à l'an 2000. Deux ans seront nécessaires avant d'arriver à la rédaction finale du document. Le protocole de Kyoto sera adopté le 11 décembre 1997 (6ème conférence des Parties) : il affiche, dans le prolongement de la CCCC, la nécessité de lutter contre les changements climatiques par une action internationale de réduction des émissions de certains gaz à effet de serre, responsables du réchauffement planétaire. Dès le mois de décembre 1997, 180 pays ont signé à Kyoto le protocole. Pourtant, le texte fixe des obligations certaines pour les pays développés : 38 pays industrialisés s'obligent ainsi à abaisser leurs émissions de gaz à effet de serre entre 2008 et 2012 à des niveaux inférieurs de 5,2 % à ceux de 1990. Le protocole de Kyoto s'inscrit ainsi dans la politique du développement durable mise en exergue au Sommet de Rio sur les fondements plus anciens de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement, tenue à Stockholm en 1972 (déclaration de Stockholm). Il est aussi un instrument du droit des générations futures à un environnement sain.

2. Des engagements quantitatifs différenciés pour stabiliser les émissions de gaz à effet de serre.


2.1. Principe de responsabilité différenciée des Etats.

Le Protocole distingue un groupe d'Etats qui, au sein de la communauté internationale, doit prendre un certain nombre de mesures pour lutter contre les changements climatiques. Il s'agit des Parties de l'annexe I de la Convention-cadre (cf. page 28), qui s'engagent à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre d'au moins 5% par rapport aux niveaux de 1990 durant la période 2008-2012. Les pays dits "de l'annexe" regroupent les pays développés ou ceux en transition vers une économie de marché comme la Russie. Plus précisément, c'est à l'annexe B du Protocole que sont mentionnés les engagements chiffrés auxquels les Parties se sont engagées pour le période 2008-2012. Avant la date butoir de 2008, les Parties sont convenues d' accomplir des progrès dans la réalisation de leurs engagements au plus tard en 2005, et pouvoir en fournir des preuves. L'idée d'une responsabilité commune mais différenciée dans la lutte contre l'effet de serre séduit les pays en développement qui estiment ne pas avoir à supporter les retombées négatives du développement économique industriel et post-industriel des pays avancés.

2.2. Identification de la source de la menace : les gaz à effet de serre (GES).

Le protocole de Kyoto s'est attaqué aux émissions de six gaz à effet de serre: le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), l'oxyde nitreux (N2O), l'hydrofluorocarbones (HFCs), l'hydrocarbure perfluorés (PFCs), l'hexafluorure de soufre (SF6).

Le choix de ces six GES résulte d'études approfondies, où le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) et l'Organisation Météorologique Mondiale (OMM) se sont particulièrement distingués avec la création en 1988 du Groupe d'Experts Intergouvernemental sur l'Evolution du Climat (GIEC ou IPCC en anglais). Cet organisme réunit près de 4 000 chercheurs dans le monde. Ses études sont inquiétantes de par les chiffres avancés : la température moyenne à la surface de la planète a augmenté d’environ 0,6°C pendant les 100 dernières années; la décennie 90 est la plus chaude jamais mesurée (record en 1998); en mai 2003, la température moyenne à la surface du globe a été la deuxième plus forte enregistrée depuis 1880. Selon le GIEC, le futur est sombre pour les prochaines décennies et le groupe envisage une augmentation des températures entre 1990 et 2100 variant entre 1,4 et 5,8 °C. La conclusion du GIEC : pour réduire les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère et les stabiliser aux niveaux de 1990, il faudrait réduire les émissions de 60 à 80 % par rapport à la production mondiale actuelle.

D'autres organismes corroborent ces scénarios, notamment l’ACIA (Arctic Climate Impact Assessment, organisme d’évaluation du changement climatique en Arctique). 300 chercheurs pendant 4 années constatent que la zone polaire nord se réchauffe grandement, entraînant selon eux, un réchauffement compris entre 4 et 7 degrés d’ici 2100 et ayant la capacité de mener à un élèvement de la mer des plus préoccupants. Les Etats archipélagiques sont particulièrement concernés comme en témoigne la récente conférence de janvier 2005 à l'Ile Maurice.

Les travaux sur le réchauffement climatique créent néanmoins des dissensions dans la communauté scientifique. Il semblerait qu'une très large majorité de celle-ci adhère à l'hypothèse du réchauffement planétaire; mais un certain nombre de scientifiques, notamment américains, mais aussi français (notamment l'ancien ministre de l'Education nationale Claude Allègre) ont pu afficher leur scepticisme. L'absence d'unanimité des spécialistes a favorisé chez certains gouvernements des politiques peu progressistes au regard du protocole de Kyoto et a pu constituer une justification au retrait des Etats Unis de la négociation. Le principe de précaution est là pour obliger les Etats, même en l'absence de preuves scientifiques irréfutables, à mener des actions et ne pas se cantonner dans une position attentiste. Le protocole de Kyoto est la voie du multilatéralisme pour lutter contre le réchauffement des climats; se retirer du multilatéralisme pour opter pour des choix plus "catégoriels" est sûrement regrettable, quand bien même le principe de précaution se trouve respecté par ce type de politique publique. Les dernières études réalisées aux Etats Unis par des organismes réputés (l'Académie nationale des sciences, la NASA) se rangent désormais derrière la thèse des changements climatiques et le phénomène ne peut donc plus être ouvertement nié par le politique.

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II. Quelles sont les mesures à prendre en vertu du Protocole de Kyoto ?

Résumé

Les pays de l'Annexe vont expressément afficher leurs engagements pour réduire leurs émissions de GES; certains Etats, grands producteurs de ces GES, prendront des engagements significatifs; d'autres se regrouperont tels que les pays membres de l'Union Européenne. Cet affichage des buts va de pair avec une certaine souplesse reconnue dans les moyens envisagés par le protocole de Kyoto, moyens qui seront à mettre en oeuvre au final par les pouvoirs privés et auxquels il est indispensable qu'ils adhèrent; aussi ces moyens obéissent-ils aux principes du marché, tout en poursuivant des objectifs de développement dans une optique de solidarité Nord-Sud.


1. Les engagements étatiques.


L'annexe B du protocole de Kyoto regroupe les engagements chiffrés des Etats dont il était nécessaire qu'ils entreprennent des mesures de réduction d'émissions. Le cas l'Union européenne, dans cette perspective, est assez original, donnant ainsi une identité européenne renforcée en matière environnementale. Les efforts à réaliser par certains Etats contrastent avec les exceptions ou les obligations fort peu contraignantes accordées à d'autres; ces dernières ont cependant été au coeur des nécessaires concessions à faire pour obtenir leur ratification du protocole. N'ont toujours pas ratifié le protocole, sans qu'on puisse les mettre au même niveau : l'Australie, la Croatie, les Etats Unis, la Grenade, le Kazakhstan, le Liechtenstein, Monaco, la Zambie.

1.1. Diversité des engagements étatiques.

a) Quelques objectifs de réduction des GES sont assez significatifs d'une volonté d'action.

Les pays industrialisés se sont engagés de manière variable pour limiter leurs émissions de gaz à effet de serre. Les contraintes diffèrent en effet selon les pays : le Japon s’est ainsi engagé à réduire ses émissions de 6%, la Russie à les stabiliser, l’Union européenne à les réduire de 8%. Outre Atlantique, le Canada doit réduire ses émissions de 6%, les États-Unis s'étaient engagés sur 7%.

En France : l'ensemble des mesures pour lutter contre l'effet de serre a été formalisé par le "Plan Climat" (22 juillet 2004). Les objectifs des pouvoirs publics, à savoir la division par quatre des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2050, y ont été présentés. Ceci correspondrait à une réduction d'environ 3% par an pendant les 50 prochaines années. A la veille de l'entrée en vigueur du protocole de Kyoto, le président de la République Jacques Chirac a encore réaffirmé cette ambition. Le plan français expose une soixantaine de mesures pour tenter d’économiser 54 millions de tonnes d’équivalent CO2 par an à l’horizon 2010. Un effort particulier touche l’habitat (14,3 % d'augmentation par rapport à 1990) et les transports (plus de 22,7% d'augmentation en 13 ans). En effet, le marché communautaire de quotas d'émission de CO2 a exclu les secteurs des transports, du résidentiel, du tertiaire et de l'agriculture. Il ne couvre d'ailleurs pas l'intégralité du secteur industriel et énergétique (au total, 12.000 installations seront concernées en Europe pour la période 2005/2007 ce qui représente seulement près de la moitié des émissions totales). Par application du droit communautaire, la France s'est vue attribuer un quota d’émissions de 155 millions de tonnes, qu’elle doit répartir entre ses principales installations (1.400 ) qui émettent des gaz à effet de serre. Chaque entreprise se voit elle-même attribuer un quota par an (grâce à la mise en place du Plan National d’Allocation des Quotas, PNAQ). D'après les travaux du ministère de l'Industrie, "les quotas pourront se négocier de trois façons : en direct (d’entreprise à entreprise), par l’intermédiaire d’un courtier spécialisé, ou sur un marché organisé. Les échanges de quotas ont déjà commencé, en quantité limitée, sur un marché informel; le prix de la tonne de CO2 se situe autour de 8,5 dollars (6,4 euros)".

En Grande Bretagne : l’objectif fixé par l’Union européenne est de – 12,5 % d’ici à 2012 ; mais le Premier ministre,Tony Blair s’est engagé à une réduction de 60 % des émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050. 10 % de son énergie serait « verte »en 2010 et 20 % en 2020. Une fiscalité incitative a été mise en place, favorisant le recours à des énergies renouvelables, les échanges de permis d’émissions et donc le recours aux instruments du marché. Depuis avril 2002 à la Bourse de Londres, un marché d’échanges de permis fonctionne ainsi, sans avoir attendu l’ouverture de la bourse européenne du CO2.

En Allemagne : objectif important de – 21 % à réaliser par ce pays (c'est le pourcentage le plus élevé au sein de la bulle européenne). Le rattachement de la RDA et le choix en juin 2000 de renoncer en vingt ans à l’énergie nucléaire explique la hauteur de ce pourcentage.

Russie : du fait de la récession qu’a connue le pays au début des années 1990, les émissions russes sont de 20 % à 30 % inférieures aux objectifs fixés par le protocole. Ainsi, la Russie pourrait stocker en nombre des quotas d’émissions; d'après certaines estimations cet Etat pourrait, en 2010, être en mesure de vendre 600 millions de tonnes de quotas excédentaires : il a donc un potentiel déstabilisateur sur le fonctionnement du marché des échanges de CO2 puisque des ventes massives conduiraient à un effondrement des cours. L'effet pervers amènerait alors des industriels ou autres pouvoirs privés à acquérir à un prix très bas ces quotas au lieu d'investir pour limiter leurs émissions.

Au Canada : des études montrent que si, à l'échelle fédérale, les députés ont ratifié le protocole fin 2002, certaines provinces ont révélé leurs inquiétudes quant aux impacts économiques de la mise en œuvre du protocole et à la répartition des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le Manitoba et le Québec ont été les deux seules provinces en faveur d'une ratification immédiate du protocole, tandis que l'Alberta s'y est opposée fermement. La province de l'Ouest, riche en pétrole, en gaz et en charbon conteste ouvertement la compétence du gouvernement fédéral à imposer le protocole aux provinces.

b) Le cas particulier de l'Union Européenne.
La politique environnementale de l'Union Européenne (UE) est fortement engagée, et tout particulièrement, sur ce thème du réchauffement climatique en tant que menace globale. Elle a constitué ainsi la "bulle européenne".
Selon le principe de la bulle européenne, les États membres de l'Union doivent réduire collectivement leurs émissions de gaz à effet de serre de 8% entre 2008 et 2012. Pour ce faire, l'Union européenne procède à une répartition de cette charge entre les États membres.
L'UE a eu, dès la mise en place des négociations, une activité diplomatique certaine. La Commission a participé, au nom de la Communauté européenne, aux négociations sur la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, par autorisation du Conseil du 4 février 1991. La Communauté européenne par la décision 94/69/CE du 15 décembre 1993, a alors ratifié la Convention-cadre; elle signera le protocole de Kyoto le 29 avril 1998. Au niveau politique, en décembre 2001, le Conseil européen de Laeken a confirmé la volonté de l'Union de voir le protocole de Kyoto entrer en vigueur avant le symbolique sommet mondial de développement durable de Johannesburg (26 août - 4 septembre 2002). Par décision du Conseil du 25 avril 2002, [2002/358/CE], se trouve approuvé, au nom de la Communauté européenne, le protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l'exécution conjointe des engagements qui en découlent. C'est à l'annexe II de la présente décision que sont indiqués les engagements en matière de limitation et de réduction des émissions convenus par la Communauté et ses États membres pour la première période d'engagement 2008-2012 (voir page L 130/19 de la décision précitée).
L'activité de négociation est toujours très présente au sein de l'Union européenne et la ratification du protocole de Kyoto par le Russie est présentée comme un succès à mettre à son actif.

L'Union a montré sa capacité à tenir les engagements de la Convention-cadre de ramener ses émissions aux niveaux de 1990 en 2000. Elle se donne en effet les moyens de relever le pari de la période 2008-2012. Dans une approche très pragmatique, les textes communautaires organisent les modalités d'exécution du protocole : ainsi, la directive 2003/87 " quotas ", entrée en vigueur le 1er janvier 2005, permet d'expérimenter le dispositif de marché par système d'échanges, avant la période d'engagement prévue par le protocole de Kyoto (2008-2012) : ce sont les premières heures du marché européen des permis d'émission. Il ressort de cette directive, une volonté d'agir par étapes puisque ce marché ne va tout d'abord concerner que les émissions de CO2 des secteurs les plus gros émetteurs (papier, verre, ciment, secteur énergétique et raffineries), ce qui représente une implication de 45 à 50% du total des émissions de CO2 de l'industrie. D'après l'Union européenne, près de 12 000 installations de l'Union européenne à 25 sont concernées. La mise en place de ce dispositif passe par une véritable mobilisation des Etats membres. Ceux-ci sont en effet tenus de fixer, par période, des objectifs de réduction d'émission à chacune des installations concernées par le biais d' un plan national d'affectation des quotas (dit PNAQ), lequel devra préalablement être validé par la Commission. Les périodes 2005-2007 et 2008-2012 sont les deux tranches prévues dans l'Union. La directive 2004/101/ du 27/10/2004 permet de recourir aux mécanismes de flexibilité prévues par le protocole de Kyoto, les mises en œuvre conjointes(MOC) et les mécanismes de développement propres (MDP). En vertu de ce texte, les crédits issus de ces projets pourront être convertis en quotas échangeables sur le marché communautaire.

1.2. Concessions au profit de certains Etats.

La chine, l'Inde, le Brésil ont pu bénéficier d'exceptions certes compréhensibles, mais assez surprenantes au regard de leur capacité à émettre des GES. Les pays en développement n'ont eu parfois que de simples obligations d'inventaire d'émissions polluantes. La ratification du protocole par la Russie a, quant à elle, impliqué des concessions notables des Etats parties. Mais, c'était là le moyen de permettre l'entrée en vigueur du Protocole, d'où la position souple qui a du être adoptée.

La Chine, deuxième pollueur du monde, a obtenu une exemption. Elle annoncera ainsi d'autant plus facilement, lors du sommet mondial sur le développement durable à Johannesburg (2002) que la Chine a ratifié le protocole de Kyoto dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur le changement du climat. Elle montre donc son attachement à l'entrée en vigueur du texte et se montre critique envers les Etats qui refusent une telle ratification. Certes, le Premier ministre chinois Zhu Rongji avait préalablement rappelé qu'en tant que pays en développement, la Chine place ses priorités dans l'éradication de la pauvreté et le développement économique, mais qu'elle attache aussi une grande importance au changement du climat. Si la Chine, considérée comme un pays en développement au moment de la négociation du protocole, n'a aucune obligation de réduction de ses émissions, elle rencontre actuellement des problèmes de pollution et se rapproche alors des principes du protocole de Kyoto (développement des énergies renouvelables, modernisation de son système de transport notamment projet de véhicule à énergie propre avec à la clef, l'ambition d'être premier producteur mondial dans les dix ans de voitures électriques). Au moment de l'entrée en vigueur du protocole, la Chine s'est prononcée en faveur d'un accord post-2012 "souple" qui n'entrave pas le décollage économique des pays en développement et permette les transferts de technologies propres vers le Sud.

2. Les mesures concrètes à mettre en oeuvre.


Le protocole de Kyoto se fonde sur une mobilisation active des Etats, indispensable pour mettre en oeuvre les mécanismes du marché développés par le texte. Lors de la quatrième Conférence des parties, tenue en novembre 1998 à Buenos Aires (cf. Glossaire), un plan d'action sur des mesures concrètes à prendre pour lutter contre l'effet de serre a été adopté. Le plan insiste notablement sur l'importance des mécanismes d'aide aux pays en voie de développement; le protocole de Kyoto a une dimension "développement" que les acteurs essentiels ne devront pas perdre de vue dans la mise en oeuvre du texte.

Les Etats Parties doivent ainsi faire une évaluation de leur capacité d'une part à produire des GES, d'autre part à compenser lesdites émissions. Ils mettent en place un système national d'estimation tant pour leurs émissions anthropiques par sources que pour l'absorption par les puits de tous les gaz à effet de serre non réglementés par le protocole de Montréal, et ce, au plus tard un an avant la première période d'engagement (2008-2012). A partir de ce bilan, ils fixent des objectifs de réduction d'émissions de GES. Les Etats peuvent alors développer entre eux des mécanismes de coopération. Une certaine latitude est laissée dans la mise en oeuvre de ces moyens; ils sont ainsi présentés comme des mécanismes "flexibles", ce que ne pourrait faire une règlementation administrative classique. Trois grands mécanismes ont été suggérés :

- le permis d'émission (cette disposition permet de vendre ou d'acheter des droits à émettre entre pays industrialisés). En effet, ce système revient à créer un marché où s'échangent des droits d'émissions : les pays qui auront su développer une technologie permettant de réduire leurs propres émissions pourront alors vendre un permis (il s'agit en pratique de quotas), équivalent à cette réduction, aux pays demandeurs en droits d'émissions supplémentaires. Les Etats Unis, en échange de la ratification du protocole, avaient développé cet instrument original du droit du l'environnement, les permis négociables, qui permet à un instrument du libéralisme économique d'être la main invisible et salvatrice au problème du réchauffement climatique. Un tel mécanisme marchand a déjà été établi aux Etats-Unis pour les émissions de SO2 (Dioxyde de Soufre).

- la mise en œuvre conjointe (MOC) : elle permet, entre pays développés de procéder à des investissements visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre en dehors de leur territoire national et de bénéficier des crédits d'émission générés par les réductions ainsi obtenues. Ce genre d'opérations peut se réaliser par le biais de centrales solaires ou des éoliennes ou bien encore grâce à des plantations contribuant à absorber le CO2 (constitution de puits de carbone).

- le mécanisme de développement propre (MDP) : il est similaire au dispositif précédent, à la différence que les investissements sont effectués par un pays développé dans un pays en développement. Les pays industrialisés pourront obtenir des crédits d'émissions s'ils financent des projets de réduction d'émissions dans les pays en développement. L'effort de réduction des émissions de GES n'est pas effectué dans le pays développé, mais dans un PED; ce qui permet de remplir l'objectif de réduction à un moindre coût. Lors de la conférence de La Haye, le Canada a proposé que l'énergie nucléaire soit incluse dans ce mécanisme, car l'électricité produite à partir du nucléaire est une source d'énergie qui produit peu de GES. Mais cette proposition, bien que soutenue par la France, est restée en l'état.

L'effectivité de ces différentes mesures va donc dépendre de l'intérêt bien compris de tous les divers acteurs économiques; séduire les acteurs du marché par les moyens du marché est l'occasion d'arriver à un objectif de réduction des GES sans contrainte directe. Sur le principe, des sanctions sont prévues par le protocole de Kyoto à l'égard des États qui brisent les dispositions de l'accord, mais en pratique, le texte ne fixe aucune modalité de mise en oeuvre. Dans la logique du raisonnement, il ne pouvait s'agir que de sanctions économiques avec un manque à gagner chiffrable. Les négociations de novembre 2001, lors de la conférence des Parties à Marrakech, aboutissent à un système assez souple pour voir les signataires respecter leurs engagements. En effet, en cas de dépassent des seuils d'émission fixés sur la première période (2008-2012), l'Etat devra rattraper le dépassement pendant la période suivante d'engagement du protocole (qui commence en 2013), avec une majoration de 30%.

En pratique, l'idée est de faire naître une "véritable bourse du CO2", tout comme il existe un marché des matières premières. Au niveau mondial, ce marché ne fonctionnera qu’à partir de janvier 2008.

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III. Les difficultés d'entrée en vigueur du Protocole de Kyoto.

Résumé

Les conditions d'entrée en vigueur se devaient d'être rigoureuses pour prétendre disposer d'un instrument juridique représentatif des engagements de la communauté internationale. Cette rigueur explique entre autres le temps assez long qui sépare la signature du protocole de son entrée en vigueur. L'impact de cette dernière reste à relativiser par des émissions de GES encore insuffisamment limitées, notamment dans certains pays en développement et pays développés tels que les Etats Unis. Cependant l'Union européenne lance déjà le principe de futures négociations post-Kyoto et entend sur ce point, jouer un rôle de chef de file.


1. L'entrée en vigueur a été subordonnée à des conditions strictes.


1.1. Le principe.

Le principe posé par le protocole de Kyoto a la simplicité de la rigueur : l'accord ne peut entrer en vigueur qu'après avoir été ratifié par au moins 55 pays, dont les émissions combinées représentent 55 % du total des émissions de 1990 par les pays développés. Actuellement, 128 pays représentant 61,6% des émissions mondiales sont signataires du protocole.

C'est grâce à la ratification du protocole de Kyoto par la Russie (17,4% des émissions), en novembre 2005, que l'entrée en vigueur a pu se faire. En Russie, les députés de la Douma ont voté très largement en faveur de la ratification (le 22 octobre 2004, 334 voix contre 73 et deux abstentions). Le président Vladimir Poutine a alors promulgué le même jour, la loi ratifiant le protocole de Kyoto sur la réduction des gaz à effet de serre. Le 18 novembre, la Russie a remis son document de ratification à l’ONU. L'ONU (Kofi Annan) a salué cette "avancée historique", alors que les négociations notamment lors des différentes conférences, laissaient fort perplexe sur l'avenir même du protocole.
L'Union européenne a pesé fortement dans les négociations pour arriver à ce résultat et a fait des concessions car l'adhésion de la Russie était particulièrement importante depuis le retrait des États-Unis du protocole. Notamment, dans les savants calculs pour la mise en oeuvre du protocole, l'Union a finalement accepté que la Russie se voie accorder 33 millions de tonnes de carbone supplémentaires, soit la totalité de ce que le pays avait réclamé à la conférence de Bonn.

1.2. Les blocages précédent l'entrée en vigueur.

- Les blocages se sont manifestés avec force lors de la Conférence de La Haye, en novembre 2000 : elle est présentée comme un échec dans la négociation. Les différents participants (180) ne parviennent à s'accorder sur les règles d'application du protocole, notamment sur la question des permis d'émissions et sur la nature et le rôle des puits de carbone (prise en compte controversée des forêts et des terres agricoles, c'est à dire les productions agricoles ou forestières, pour l'absorption des gaz à effet de serre).

Trois groupes se sont alors fait face :

1. le Groupe du parapluie (principalement en tête de file : États-Unis, Japon, Canada, Russie, suivis de l'Australie, de la Nouvelle-Zélande, de la Norvège, de l'Islande et de l'Ukraine). Profondément convaincus par l'efficacité du libéralisme économique, ils ont été les promoteurs d'un marché mondial des droits d'émission de gaz à effet de serre.

2. L'Union européenne, quant à elle, avait une vision plus modérée du rôle à tenir par le marché des droits d'émissions contrairement au groupe du parapluie qui le présente comme un élément central du dispositif de la réduction des GES. De même, des dissensions se sont manifestées sur les puits de carbone.

3. Le G77, est un regroupement relativement hétérogène d'Etats, mais au sein duquel deux courants ont pu être identifiés; d'une part certains Etats sont éminemment concernés par le réchauffement des climats du fait de la montée des eaux et se sentent menacés physiquement par le phénomène; d'autre part, certains autres Etats dont la Chine, l'Inde et les pays exportateurs de pétrole se sentent menacés économiquement et ne veulent pas hypothéquer leur développement économique par un instrument juridique contraignant. Si des efforts sont à réaliser c'est par les auteurs premiers du désordre climatique et plus largement écologique, c'est à dire les pays développés.

- Les Etats Unis ensuite, se sont retirés des négociations relatives au Protocole.
Estimant que le protocole de Kyoto dessert leurs intérêts économiques, George W. Bush, Président des Etats Unis nouvellement élu, annonce en mars 2001, son refus de ratifier l'accord (la réduction des émissions de gaz à effet de serre priverait le pays de cinq millions d'emplois). Déjà, sous la présidence de Bill Clinton, le Sénat républicain avait exprimé ses réticences, notamment quant à la position de la Chine, de l'Inde, pays en développement certain et gros producteurs de GES qui, selon eux, devaient aussi s'engager sinon à réduire au moins à limiter leur production de GES. Le retrait des Etats Unis de la négociation multilatérale, encore fort contestée, conduit les Etats Unis à adopter leur propre plan de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le plan Bush (15 février 2002) moins ambitieux que le protocole, notamment parce que ce programme est seulement volontaire pour les entreprises, fixe l'objectif "de ralentir l'intensité des GES de 18 % en dix ans". La production de GES aux Etats Unis tomberait alors de 183 à 151 tonnes d'ici 2010. Le budget affecté au plan s'élève à 4,6 milliards de dollars, avec 920 millions affectés au développement des énergies alternatives.
Ainsi, à Bonn, lors de la sixième conférence des Nations unies sur les changements climatiques ( 16-27 juillet 2001), les Etats Unis assistent, sans intervenir sur les discussions relatives au protocole de Kyoto.

- Le sursaut de la conférence de Bonn. Alors qu'un nouvel échec semble s'imposer, le président de la réunion, Jan Pronk, désigne un groupe restreint de 35 ministres dont la mission sera de clarifier les principaux points de désaccord. S'ouvrent alors des discussions conduisant à des compromis pour satisfaire des intérêts variables. Un accord politique se dessinera : le Canada, l'Australie, le Japon et la Russie, influenceront suffisamment l'Union européenne pour lui faire reconnaître les puits de carbone comme un élément déterminant dans la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre; les pays développés reconnaissent leur responsabilité puisqu'ils ont annoncé la création d'un fonds pour aider les pays en développement à faire face aux changements climatiques. C'est la Conférence de Marrakech, du 29 octobre au 9 novembre 2001, qui sera alors décisive : elle reprendra les divers éléments de cet accord politique, cherchera à imposer aux Etats le respect d'un système de sanctions et fixera les critères d'éligibilité des projets au titre des mécanismes de mise en œuvre conjointe ou de développement propre.

- Depuis, les Parties se sont régulièrement rencontrées, notamment pour le Sommet mondial pour le développement durable qui s'est tenu du 26 août au 4 septembre 2002 à Johannesburg ("Rio + 10"), à la conférence des parties (CdP8) de New Delhi (23 octobre au 1er novembre 2002), à la CdP9 à Milan en 2003, et enfin à la CdP10 à Buenos Aires en 2004.
Suite au Sommet de 2002, le Canada est devenu le 99e pays à ratifier le traité sur le Protocole. Le vote du mardi 10 décembre 2002 de la Chambre des communes a été significatif : 195 voix contre 77. Mais sa signature n'a pu alors permettre l'entrée en vigueur du protocole. Sur les 55% requis pour l'entrée en vigueur de l'accord, la ratification canadienne a porté le total de 37 % à 41 %. Au moment de l'ouverture du Sommet de Johannesburg, 79 pays ont ratifié le Protocole, dont 19 pays industrialisés.
Lors de la dernière conférence de Buenos Aires (texte en anglais), les parties ont notamment décidé de l’organisation par le Secrétariat de la Convention d’un séminaire d’experts gouvernementaux en mai 2005 à Bonn sur l’avenir du régime multilatéral relatif au climat, séminaire qui travaillera pour préparer l’après 2012. De même, a été adopté le plan d’action de Buenos Aires sur les politiques d’adaptation aux changements climatiques, particulièrement pour les petites îles. Par ailleurs, depuis cette conférence, le dispositif des puits de séquestration du carbone est considéré comme complet.

Les progrès des négociations permettent au protocole de Kyoto d'être un instrument assez sophistiqué. Son entrée en vigueur le 16 février 2005 ne se fait pas sans que le terrain ait bien été balisé. Cependant, au niveau mondial, le marché d'émissions ne fonctionnera qu’à partir de janvier 2008. Dans l’Union européenne, par contre, il s’ouvre volontairement début 2005 , décision prise en 2003 sans chercher à attendre l’entrée en vigueur du protocole. Les rendez-vous à court terme ont déjà été fixé : la première conférence des Parties de la Convention agissant en tant que réunion des Parties au protocole se tiendra du 7 au 18 novembre 2005 (en même temps que la 11ème conférence des Parties à la CCCC). La construction du régime multilatéral sur les changements climatiques ne s’arrête pas avec l’entrée en vigueur du protocole. Celle-ci permet aussi de donner une impulsion aux nécessaires négociations de l'après 2012, seconde période des engagements du protocole et elle laisse espérer dans un proche avenir une plus grande implication des Etats, non seulement pour la réduction des émissions, mais aussi pour l'adaptation aux changements climatiques; à ce titre, elle relance les thèmes du développement et de la mise en oeuvre d'une solidarité Nord-Sud.

2. L'incidence de l'entrée en vigueur doit être relativisée.


Si le Protocole de Kyoto a été signé et ratifié par un nombre significatif d'Etats, il n'empêche que cet instrument pâti de certains manques.
Le premier, et le plus évident, est l'absence de participation de certains Etats dont notamment les Etats Unis, l’Australie, qui restent à l'extérieur de ce processus multilatéral. Les Etats-Unis, sont au premier rang des émetteurs mondial de gaz à effet de serre et totalisent plus d’un tiers des émissions du monde industrialisé. L'exploitation de leurs ressources charbonnières fortement émettrices de CO2, comme le font du reste l'Inde et la Chine, constitue une des pierres d'achoppement. Aux Etats Unis, la politique reste encore dominée par le lobby pétrolier. Mais des inflexions se produisent : une évolution s'amorce, liée aux rapports scientifiques de l'Académie nationale des sciences, de la NASA, à une certaine sensibilisation de l'opinion publique, mais plus certainement à des inquiétudes de certains milieux économiques privés. Ainsi, les filiales des entreprises américaines implantées en Europe et au Japon vont devoir se conformer aux réglementations nationales d'application du protocole; par ailleurs, les entreprises américaines craignent de prendre du retard sur le marché des technologies propres.
Assez timidement, pendant la campagne présidentielle, G. W. Bush a annoncé l'initiative "ciels clairs". Mais l'impulsion politique vient au niveau fédéré où certains Etats développent une politique de réduction des émissions des GES et sur le modèle du protocole de Kyoto, ont développé un marché des droits d'émissions. Il est vrai qu'aux Etats Unis, le système de quotas d'émissions négociables a déjà été usité pour le dioxyde de soufre (SO2). Des conséquences se font ressentir au Congrés par des initiatives législatives (celles du sénateur républicain John McCain, de Joseph Liebermann (démocrate) ou encore du républicain Chuck Hagel) qui permettront aux Etats Unis d'être davantage partie prenante dans la lutte contre les changements climatiques.

Sur le plan environnemental, l’entrée en vigueur du protocole de Kyoto ne permettra pas à elle seule d’empêcher l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre. Les estimations de l’Agence Internationale de l’Energie (rapport 2004) annoncent une augmentation de 39% en 2010 par rapport à 1990 des rejets de CO2. La cause est nettement identifiée : l'augmentation de la croissance des pays émergents tels que la Chine, l'Inde et même plus généralement des pays en développement non liés par les obligations de réduction des émissions de GES. Ainsi d'après les projections de l'Agence, vers 2020, les rejets des pays en voie de développement seront plus élevés que ceux des pays industrialisés.
Ainsi, la question qui désormais préoccupe les Etats, et tout particulièrement l'Union européenne, concerne les négociations de l'après Kyoto. Le Brésil et l'Inde ont accepté le principe de ces négociations, mais sans que celles-ci ne soient le moyen de créer de nouveaux engagements. Ainsi, le commissaire à l'Environnement de l'Union européenne a fait montre de prudence affirmant que l'UE de devait pas "effrayer les autres pays en fixant des objectifs dès à présent", cela serait "prématuré".

Le ton ne doit pas être pessimiste : la commission salue l'entrée en vigueur du protocole et son communiqué de presse du 16 février 2005 ne manque pas de signaler une vision future et progressiste : "Kyoto n'est qu'une première étape, l'UE est disposée à examiner des mesures plus ambitieuses pour après 2012 et nous invitons instamment le reste de la communauté internationale à prendre part à cette discussion sans tarder. La politique de l'Union européenne est dynamique et elle souhaite tenir un rôle de leader selon le commissaire chargé de l'environnement, selon Stavros Dimas (conférence de presse du mercredi 9 février 2005). La Commission a plus particulèrement rédigé une riche communication sur une action post 2012 pour les changements climatiques. Elle recommande ainsi quelques pistes : "Assurer la mise en oeuvre immédiate et effective des politiques convenues, renforcer la sensibilisation du public, accroître et mieux cibler la recherche, renforcer la coopération avec les pays tiers, entamer une nouvelle phase du programme européen sur le changement climatique en 2005". Elle concluera ainsi sa communication : "L'UE devrait montrer sa détermination à viser des réductions plus profondes et à plus long terme de ses émissions de gaz à effet de serre dans le cadre d'un accord international sur une future stratégie pour l'après-2012, qui se traduira par des réductions mondiales proportionnelles à l'objectif «2°C». En fonction des résultats des consultations internationales menées en 2005, la Commission présentera au Conseil d'autres propositions visant à développer la stratégie de négociation de l'UE pour le prochain cycle de négociations sur le changement climatique planétaire".
La France à cette date fort symbolique a souligné à propos des Etats Unis, "qu'il y a incontestablement une attente de la part de l'ensemble de la Communauté internationale" (communiqué de la diplomatie française). Le président de la République française, lors de la table ronde sur les changements climatiques du 15 février 2005, a tenu un discours très engagé; il retient ainsi deux points fondamentaux : "l'urgence de l'action et l'exigence de l'ambition". Le président "fixe trois axes à l'action de notre pays : mettre en œuvre de manière exemplaire nos engagements au titre du protocole de Kyoto,(...) faire de la lutte contre le changement climatique un atout pour la compétitivité de la France et de l'Europe, (...) confirmer le leadership international de la France et de l'Europe dans la lutte contre le changement climatique". Le chef de l'Etat souhaite même "sans attendre 2012, (que) la France essaye d'aller au-delà de ses engagements de Kyoto".
Aux Nations Unis, le jour de l'entrée en vigueur du protocole, mercredi 16 février 2005, le Secrétaire général, Kofi Annan a souligné que "le protocole, à lui seul, ne suffirait pas à sauver l'humanité des dangers du changement climatique", "l'un des plus grands défis du 21e siècle". L'ONU, entre autres par la voix de la responsable du dossier climat, Joke Waller-Hunter, appelle la communauté internationale à conclure pour l'après-2012, un nouvel accord-cadre multilatéral.


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Version: 21 février 2005. Auteur: Anne Rainaud . © 2005 Tous droits réservés.