Dossier Spécial de Sentinelle :

la Conférence de Rio (2012)

sous la direction de

Brusil Miranda  METOU

ouistiti

 Sentinelle (Strasbourg) ISSN 2116-3634

 

Direction de la publication :

Philippe Weckel,

Professeur à l'Université de Nice,

Brusil Miranda METOU, Chargée de cours à l'Université de Yaoundé,

Catherine Amélie CHASSIN, Maître de Conférences à l'Université de Caen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

01/07/2012 

 

Sommaire

Présentation Philippe WECKEL

Première partie Considérations générales sur la Conférence Rio +20

I. Historique et enjeux de la Conférence Rio +20 Brusil Miranda METOU

II. Les principes de Rio 1992, vingt ans après Felipe CADENA GARCIA

Deuxième partie Le développement durable dans ses trois composantes

I. Pour une approche globale du développement mondial Hélène CHALAIN

II. Les contours de la croissance écologiquement durable Brusil Miranda METOU

Troisième partie Domaines thématiques et questions transversales

I. Circonspection de la conférence sur le droit à l’eau Daniela QUELHAS

II. La problématique des Villes durables Emmanuel MOUBITANG

III- La question de l’alimentation Armelle GOURITIN

IV- « Océans et mers » : le consensus a minima, dans l’attente des négociations à venir Marie BOURREL

V-Les préoccupations relatives aux risques de catastrophes et la résilience des sociétés Jérémy DRISCH

VI. L’Energie durable en débat Jérémy DRISCH

Quatrième partie Gouvernance mondiale de l'environnement

Une reforme institutionnelle a minima aux modalités de mise en œuvre imprécises Armelle GOURITIN et Marie BOUREL

Conclusion générale

Rio + 20: bilan et perspectives Brusil Miranda METOU

Documents et archives

 

   

 

 

 

 

bouquetin

 

Présentation

Philippe WECKEL

 

Le dernier rapport du PNUE sur l'environnement (GEO-5) souligne que l'état de l'environnement planétaire atteint un seuil critique, que le bilan de la réalisation des objectifs de Rio est globalement désastreux et qu'il est urgent de réorienter le développement. Dans ce contexte critique devait-on attendre de la Conférence de Rio (2012) de nouveaux engagements politiques ambitieux, une feuille de route audacieuse ? Non, dès le début de la phase préparatoire au sein de l'Assemblée générale la Conférence a été orientée dans une autre direction.

Ce n'est certainement pas l'effet du hasard si le titre de la Déclaration de Rio (2012), « L'avenir que nous voulons » (The Future we want) est si proche de celui du rapport Brundtland (1983), « Notre avenir à tous » (Our Common Future). Ce texte qui a initié la liaison entre le progrès économique et la protection de l'environnement subordonnait déjà la réussite du projet planétaire à l'amélioration du niveau et de la qualité de la vie dans tous les pays et à l'éradication de l'extrême pauvreté. Dès son émergence le développement durable a lié les dimensions économiques, sociales et environnementales, ses trois « composantes » - sa formule chimique - que l'on désigne improprement comme ses « piliers » et que l'ont voudrait traiter comme des « corbeilles » séparées. Ainsi Rio + 20, la troisième Conférence de la Terre, marque-t-elle un retour à la source, une réaffirmation de la volonté initiale, voir une forme de recentrage par rapport à une approche essentiellement environnementaliste qui tendait à s'en éloigner.

Ce dossier spécial est agrémenté de quelques photographies évoquant l'environnement naturel, animal, végétal, minéral ou aquatique. Elles n'illustrent pas le sujet ; au contraire elles lui font contraste. Pour faire correspondre l'image au texte il eut fallu d'autres sujets : des enfants jouant dans un cloaque, une rivière transformée en égout, un abri de fortune au milieu des immondices... Ainsi deux conceptions de l'environnement humain émergent de la lecture de la Déclaration de Rio. Il est nécessaire d'agir collectivement pour faire face aux changements climatiques, à l'acidification et donc la désertification des océans, de limiter l'appauvrissement de la biodiversité... Néanmoins l'intérêt pour la préservation de l'environnement humain global ne devrait pas éloigner les responsables politiques du monde de l'action prioritaire sur l'environnement humain individuel. La pauvreté impose la survie dans un environnement insalubre (absence d'eau potable et d'assainissement, saleté, pollution, nourriture avariée, etc.). Ainsi le développement durable s'enrichit d'un concept émergent, celui du développement viable.

Les 48 pages de la Déclaration sont difficiles à lire. Il y a un sésame pour les Ali Baba qui oseront s'y aventurer : le développement viable pour tous. On ne peut pas opposer l'une à l'autre les approches individuelle et globale de l'environnement. Ainsi l'objectif affiché dans ce document d'assurer à chaque personne l'accès à l'énergie constitue un progrès remarquable. Or l'utilisation du bois pour cuisiner est une catastrophe écologique dans le contexte de la concentration urbaine en Afrique. En améliorant les conditions d'existence des familles modestes, en donnant aux ménagères ivoiriennes la possibilité d'acquérir des bouteilles de gaz, on préserve l'environnement humain naturel. Chaque matin des femmes vont chercher du bois dans la montagne, silhouettes colorées courbées sous leur fagot ; mais les thuyas qui hérissent les crêtes du Haut-Atlas, autrefois majestueux, sont aujourd'hui menacés. L'électrification les sauvera sans doute : des pistes carrossables lacèrent le flanc des montagnes, lignes et pylônes progressent, enjambant les sommets.

Le progrès, la croissance, l'espérance pour tous d'une vie meilleure en somme, sont l'âme de la Déclaration. Un nouveau modèle de développement ? Une économie verte ? Il faut quatre kilogrammes de grain pour produire un kilogramme de poulet, certes, mais qui voudrait empêcher les Chinois d'associer un morceau de viande au riz dans leur assiette ?  Qui sont les professeurs de vertu écologique ? Les mêmes malentendus que ceux qui avaient accompagné l'émergence des droits de l'homme dans la société internationale sont à l'œuvre aujourd'hui dans le domaine de la protection de l'environnement pour bloquer la progression.

Il ne devrait pas y avoir une lecture de la Déclaration pour les pauvres et une lecture de riche. Une certaine incompréhension de ce texte dans la société civile, médias et ONG, pourrait faire craindre une opposition entre deux humanités. Le Président de la République française l'a exprimé à sa manière. Pourtant c'est ensemble, le Nord et le Sud solidaires, que nous triompherons du plus grave défi auquel notre espèce a été confrontée, celui de l'anthropocène. L'échec de Stockholm demeure dans les mémoires.

La résistance à l'innovation qui s'est manifestée dans la négociation traduit une crise du multilatéralisme visible dans tous les dossiers. la Conférence a tout de même adopté la proposition péruvienne d'établir des objectifs du développement durable qui prendraient la relève des OMD. Il conviendrait certainement de réfléchir aux moyens de relancer un processus qui patine. Certains des principes de Rio n'encouragent guère à aller de l'avant. De la responsabilité commune mais différenciée, certains ne retiendront que le second qualificatif. En somme les Etats sont plus ou moins responsables. Le principe du pollueur payeur pourrait encourager la stigmatisation, etc. Il manque sans-doute un principe directeur animant l'ensemble de ces énonciations et permettant de cristalliser le consensus. On songe spécialement au principe de justice.

 

   
 

Première partie 

Considérations générales sur la Conférence Rio +20

 

 

 

 

 

martin-pêcheur

 

 

I. Historique et enjeux de la Conférence Rio +20
 

Metou Brusil Miranda


Proposition d’organiser la Conférence- Résolution fixant le lieu et la date de la Conférence- Enjeux multiples- larges concertations- négociations étalées sur deux ans-
 

Du 20 au 22 juin 2012 s’est finalement tenue à Rio de Janeiro au Brésil, la plus grande Conférence internationale jamais organisée par les Nations. En trois jours, les dirigeants du monde se sont accordés sur la nouvelle vision ou la nouvelle impulsion à donner au développement durable. Egalement à cette Conférence « Rio+20 », les chefs d’Etat et de Gouvernement, des milliers de participants venus du secteur privé, des ONG et d'autres groupes se sont réunis pour déterminer comment réduire la pauvreté, promouvoir la justice sociale et assurer la protection de l'environnement sur une planète qui est de plus en plus peuplée. Cette occasion historique a permis de dégager des pistes pouvant mener à un avenir durable – un avenir porteur de davantage d'emplois, de sources d'énergie non polluantes, d'une plus grande sécurité et d'un niveau de vie convenable pour tous. A l’issue du Sommet les États membres de l'ONU ont adopté le Document final de Rio+20, « L'avenir que nous voulons ». Cette formule n’avait pas, dès le départ vocation à tirer uniquement le bilan des conférences précédentes, mais bien plus à pousser la réflexion et l’action sur les nouveaux chantiers à ouvrir pour réussir ce « futur que nous voulons ».

Sans décevoir les analystes avertis et sans non plus susciter un optimisme béat chez les membres de la société civile internationale, la Conférence Rio + 20 s’est achevée comme toute autre conférence internationale ayant pour principaux décideurs les Etats. En effet, il ne fallait pas s’attendre à ce que la conjugaison des intérêts à cette conférence soit facile ou aisée. La participation annoncée de 192 Etats suppose la recherche d’une conciliation entre 192 intérêts divergents et distincts les uns des autres, même si des rapprochements avaient pu en être faits au cours des phases de négociations. Rio + 20 devait donc parvenir avec autant de minutie que possible à rappeler la prise de conscience sur les dangers de la dégradation de plus en plus accentuée de l’environnement, la diminution des ressources naturelles, la pollution galopante des villes et des campagnes qui entraine ipso facto la rareté des ressources alimentaires, l’accès à l’eau potable, à l’énergie etc. Or à l’ère de la mondialisation et au moment où tous les pays en voie de développement, en particulier les Etats africains se sont engagés inexorablement sur la voie du développement pour atteindre au moins le stade de pays émergent dans deux décennies au plus, il n’est pas facile de concilier l’économie et l’écologie. Tout comme le droit à un environnement sain, le droit au développement est aussi devenu un droit de l’homme. La Conférence s’est donc tenue au moment où le droit international fait face aux diverses mutations de la société internationale : Jaillissement des pays émergents sur la scène mondiale, propagation de l’urbanisation, accroissement de la mondialisation et de ses effets, afflux des dégradations subies par la biosphère, croissance de plus en plus pauvre en emplois, délocalisations, flux de matières et d’énergie en augmentation constante, pollutions, guerres, crise économique et financière, multiplication des dérèglements climatiques extrêmes. De bonnes intentions ont ainsi été formulées et même appréciées par les uns et les autres sur la question de la protection de l’environnement, mais il fallait bien arrêter de rêver et faire face à la réalité et aux nécessités de la vie quotidienne dans nos villes et campagnes, même si une nouvelle organisation internationale de l’environnement est réclamée.

Cette Conférence s’est voulue exceptionnelle et l’a été sur plusieurs points, de par la forte mobilisation et la longue préparation. En effet, jamais une conférence des Nations Unies n’était aussi attendue que celle-là, et jamais des attentes et des espoirs n’ont été aussi nourris en ce qui concerne une Conférence internationale.


I. Une longue préparation

 

La Conférence des nations Unies sur le développement durable (Rio + 20) est née d’un processus historique initié en 1972 à Stockholm. Les objectifs de cette conférence se sont voulus adaptés au contexte et à problématiques actuelles concernant le développement durable et ses enjeux. Cette conférence s’est inscrite dans un protocole de négociations particulier, orchestré par les Nations Unies et organisé autour de différentes enceintes concernées par le développement durable. Ainsi, 20 ans après le Sommet de la Terre, les Etats ont repris le chemin de Rio, mais dans un monde très différent de celui de 1992. À l’époque, il y avait encore juste une prise de conscience des défis émergents à l’échelle planétaire, du changement climatique à la disparition d’espèces en passant par la désertification et la dégradation des sols. De nos jours, un grand nombre de ces préoccupations qui semblaient si lointaines se concrétisent avec non seulement des incidences pour l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le développement de l’ONU, mais aussi en posant des menaces sur l’opportunité même pour près de sept milliards de personnes (neuf milliards en 2050) de vivre, voire de survivre.

Dès septembre 2007, l’ancien Président brésilien Lula propose aux Etats-membres de l’Assemblée Générale des Nations Unies la tenue de la Conférence Rio+20, pour répondre aux enjeux de protection de l’environnement et de réduction des inégalités sociales. En septembre 2008, la Corée du Sud se propose pour être le pays hôte de la Conférence. Les arguments mis en avant sont la stratégie de croissance verte du pays et son engagement en faveur de stratégies de développement durable. Finalement, en octobre 2008, le Brésil obtient le soutien du G77 et de la Chine pour être le pays hôte de la Conférence et en novembre 2008, des représentants de la société civile donnent leur soutien pour la Conférence Rio-2012. Le Sommet Rio+ 20 s’est préparé sur deux ans. C’est par la Résolution A/64/236 du 24 décembre 2009, que l'Assemblée Générale des Nations Unies, a décidé de l'organisation, du 20 au 22 juin 2012 à Rio de Janeiro au Brésil, d'une Conférence intitulée « Conférence des Nations Unies sur le Développement Durable de Rio 2012 » (http://www.uncsd2012.org/) ou Rio+20. Cette résolution « décide d’organiser, en 2012, la Conférence des Nations Unies sur le développement durable au plus haut niveau possible, y compris celui des chefs d’Etat et de gouvernement ». Dès le départ, les Nations unies ont fixé deux objectifs à la conférence : garantir le renouvellement des engagements politiques concernant le développement durable et évaluer les progrès vers les objectifs accordés au niveau international sur le développement durable et relever des défis nouveaux et émergents.

En vue de la bonne préparation du Sommet RIO + 20, le secrétaire général des Nations unies, avait nommé des Coordinateurs exécutifs de la Conférence des Nations unies sur le développement durable Brice Lalonde (France, ex ambassadeur français pour les négociations climatiques) et Elizabeth Thompson (ex ministre de l’énergie et de l’environnement, ministre du développement physique et de ministre de la santé de la Barbade). Comme pour toutes les conférences internationales, un secrétariat est mis en place au niveau des Nations unies, chargé de coordonner le processus de préparation, qui comporte des comités préparatoires périodiques "PrepCom" - au nombre de trois : 2010, 2011, 2012 au Brésil –, des réunions intersessions et sous-régionales, une consultation de la société civile, la présentation, qui en janvier 2012, d’un rapport préparatoire à la Conférence, base des négociations. Le secrétariat est basé à New York au siège des Nations unies. (Portail des représentants officiels et actions des différents Etats membres de l’ONU en vue de Rio +20).

Les comités préparatoires sont des échéances formelles du processus préparatoire. Ils ont permis de préparer la déclaration politique finale à laquelle la conférence a abouti. La résolution 64/236 prévoyait que trois réunions préparatoires aient lieu ; la première a eu lieu en mai 2010, la seconde en mars 2011 et la troisième s'est tenu juste avant la conférence elle-même, du 28 au 30 mai 2012. Lors de la première réunion du Comité préparatoire (PreCom 1) du 17 au 19 mai 2010, les débats ont essentiellement tourné autour des difficultés de la mise en œuvre des textes existants en matière de développement durable et des défis à relever. Cette réunion fut centrée sur le bilan de la mise en œuvre effective des textes des Sommets précédents sur l’environnement et le développement durable. Les deux grands thèmes de la CNUDD ont été alors actés : l’économie verte dans le contexte du développement durable et l’éradication de la pauvreté et le cadre institutionnel du développement durable. Le comité préparatoire de mars 2011 (PreCom 2) avait adopté une décision explicitant les modalités de préparation du document final de la conférence. Cette décision demande au bureau d’initier un processus « ouvert, transparent et inclusif » afin de préparer un projet de texte qui servira de base au document final de la conférence. Mais la question de « l’économie verte » a dominé tous les débats. Le consensus n’a pas été trouvé autour de la définition de la notion. Une 3e réunion intersession de Rio +20, a eu lieu les 26 et 27 mars 2012. Puis la "Prepcom 3" a eu lieu du 13 au 15 juin, juste avant la Conférence Rio + 20 qui, initialement prévu du 4 au 6 juin, a été reporté au 20 à 22 juin. (Calendrier des réunions internationales en vue de Rio + 20).

Ces consultations se sont adressées aussi bien aux gouvernements locaux (mairies, régions), qu'à la société civile (syndicats, représentants des indiens ou des afro-descendants, ONG) et à la communauté scientifique. Le secteur privé et les entreprises ont également été consultés au cours de ce processus de gouvernance. En sus, de nombreuses conférences et événements ont eu lieu en marge du sommet de la Terre regroupant les différents acteurs du développement durable. Officiellement, il s’agissait de consolider les acquis des conférences précédentes et de faire face aux nouveaux défis, en cernant avec précision les thèmes majeurs de la Conférence.


II. De multiples enjeux

 

Le sommet Rio + 20 avait trois objectifs :

  • Obtenir un engagement politique renouvelé en faveur du développement durable ;

  • Evaluer les progrès réalisés et les lacunes qui subsistent dans la mise en œuvre des résultats des grands Sommets sur le développement durable ;

  • Relever les défis nouveaux et émergents.

Pour ce faire, deux thèmes principaux ont été identifiés dont "l'économie verte" et "du cadre institutionnel du développement durable". Le Sommet visait essentiellement à réunir tous les États du monde doit permettre de trouver des solutions communes aux problématiques de développement durable qui touchent l’ensemble de l’humanité. L’enjeu principal était de réussir à trouver des compromis acceptables pour l’ensemble des États, afin de faire avancer les solutions concrètes aux problématiques de développement durable. Il s’agissait de faire converger les gouvernements pour bâtir ensemble le monde de demain. À cela, s’ajoutaient des enjeux de calendrier afin que la communauté internationale s’organise sans attendre pour agir en adéquation avec l’urgence décrite par les scientifiques.

A. Consolider les acquis des Conférences précédentes

Le constat de la finitude des ressources à partir des années 1970 et de la gravité des déséquilibres environnementaux, avec notamment la mesure du changement climatique à partir de 1985, ont induit une représentation inquiète de l’avenir. A la Conférence Rio + 20, il s’agissait de consolider les acquis normatifs et institutionnels des conférences précédentes :

  • La Conférence des Nations Unies sur l’environnement humain (CNUEH) ou Conférence de Stockholm de 1972 fut la première à faire explicitement référence dans son titre à « l’environnement ». Elle s’est tenue du 5 au 16 juin 1972 à Stockholm et fut présidée par le Canadien Maurice Strong. Elle a rassemblé des délégations de 113 États et de nombreuses ONG. Elle a représenté un tournant historique dans la prise en compte des questions d’environnement au niveau international. Elle a permis notamment d’instituer le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), dont le siège se trouve à Nairobi (Kenya). Trois grandes décisions sont sorties des négociations : la Déclaration de Stockholm dans laquelle les dirigeants se sont engagés à se rencontrer tous les dix ans pour faire le point sur l'état de la Terre ; le Plan d’Action de Stockholm qui définit 109 recommandations portant sur des mesures internationales à prendre par les Etats et organisations internationales pour lutter contre la dégradation de l’environnement ; les 5 résolutions appelant les Etats à l’interdiction des essais d’armes nucléaires, la création d’une banque de données environnementales internationale, la concrétisation des mesures relatives au développement et à l’environnement, la création d’un fonds pour l’environnement, l’établissement du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE). Elle a joué à la fois un rôle d’initiation et d’impulsion.

  • La Commission Mondiale sur l’environnement et le développement ou Commission Brundtland : en 1983, l’Assemblée Générale des Nations Unies a décidé de la mise en place d’une Commission indépendante Mondiale sur l’Environnement et le Développement. Cette Commission, présidée par Mme Gro Brundtland, fut chargée de définir un programme d’action à long terme en matière de d’environnement et de développement. En 1987 est publié le rapport Brundtland, « Our Common Future », qui met en avant la nécessité d’élaborer, dans tous les pays, des stratégies de développement compatibles avec les limites d’absorption et de régénération des écosystèmes et d’établir le lien entre développement économique et enjeux environnementaux. Pour la première fois, l’éradication de la pauvreté est érigée en condition indispensable et fondamentale à la mise en place d’un « développement écologique durable ». Le rapport Brundtland a joué un rôle essentiel : il a permis de dépasser une vision catastrophiste des enjeux environnementaux en engageant une contre-offensive tournée vers la vision d’un avenir réussi à travers un développement durable et il a étendu cette vision à tous les pays en reliant étroitement environnement et développement.

  • La Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement (CNUED) ou Sommet « planète Terre » de Rio 1992 a été le premier Sommet de la Terre qui a eu une portée majeure, à la fois par la variété et la multitude des acteurs touchés et par les décisions actées. Un engagement politique fort en faveur du « développement durable » a émergé de cette Conférence. Cette conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) s’est tenue à Rio de Janeiro du 3 au 14 juin 1992. Elle a rassemblé 178 délégations, 110 chefs d’Etats et de gouvernement et 2400 représentants d’organisations non gouvernementales (ONG). Le contexte politique général y fut en effet favorable, empreint d’un espoir et d’un volontarisme liés à la transition engagée par les pays du bloc communisme et à la chute du mur de Berlin. Cela s’est traduit par l’affirmation d’une « conscience planétaire » exprimée par une diversité d’acteurs rassemblés autour d’une même cause. Pour la première fois, et suite au résultat du rapport Brundtland, l’antagonisme entre développement et environnement est dépassé et la protection de la planète et la lutte contre les effets anthropiques sur les écosystèmes sont posées comme conditions préalables à un développement qui désormais se veut pérenne et « durable ». Cela va même plus loin en faisant la démonstration que la dégradation de l’environnement et la dilapidation des ressources auront pour conséquence un blocage du processus de développement économique et social, notamment dans les pays les plus vulnérables. Ce concept a cristallisé la volonté d’une intégration réussie entre développement économique, amélioration des conditions sociales pour tous les peuples et pérennité des conditions de vie sur Terre, via la préservation de l’environnement.
    Les résultats en furent l’adoption de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement qui comprend 27 principes précisant le contenu du développement durable. Le principe 1 indique que « les êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au développement durable. Ils ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature ». La question de la place de la société civile est traitée dans le principe 10 : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient (…) ». Ce Sommet a également permis d’adopter un programme d’action pour le 21e siècle, appelé Action 21 (Agenda 21 en anglais), comportant 41 chapitres, qui donne des recommandations pour la mise en œuvre concrète des principes de la déclaration dans différents domaines (santé, logement, pollution de l’air, gestion des mers, des forêts et des montagnes, désertification, gestion des ressources en eau et de l’assainissement, gestion de l’agriculture, gestion des déchets). L’Action 21 constitue la référence pour la mise en œuvre du développement durable au niveau des collectivités locales. Elle appelle notamment à la création d’une Commission du développement durable (CDD), d’une Commission du développement économique et social des Nations Unies (ECOSOC), ainsi que La Déclaration des Principes Forestiers. En parallèle à ces déclarations, trois Conventions ont été élaborées et ouvertes à signature à la fin de ce Sommet dont la Convention-cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC), la Convention-cadre des Nations Unies sur la Diversité Biologique (CCNUDD), la Convention sur la Lutte contre la Désertification. En pratique, l’impulsion lancée par la Conférence de Rio a surtout touché dans un premier temps les ONG, des collectivités locales et certaines entreprises. Ce n’est que très progressivement qu’elle s’est étendue aux partis politiques, aux politiques publiques nationales et aux grandes entreprises.
    En somme, la Conférence de Rio en 1992 a donné une considérable impulsion dans le sens d’un développement plus durable, et a profondément transformé notre vision du monde et de l’avenir vers lequel nous devons tendre. Mais les chantiers qu’elle a ouverts sont loin d’être réalisés. Et le processus actuel en porte les séquelles. Il est essentiel de relancer une initiative de ce type, susceptible d’être à la fois un événement symbolique et d’adopter des nouveaux outils pour une réforme de la gouvernance internationale. Rio 92 a donné au monde la vision d’un avenir durable et mis en place les pièces de la machine multilatérale importantes pour sa réalisation.

  • En 1994, La Conférence mondiale sur le développement durable des petits États insulaires en développement [Bridgetown (Barbade)] adopte le Programme d’action de la Barbade, qui énonce des actions à mener et des mesures à prendre pour assurer le développement durable des petits États insulaires en développement. En 1997, la session extraordinaire de l’Assemblée générale (Sommet Planète Terre + 5) adopte le Programme relatif à la poursuite de la mise en œuvre d’Action 21, comprenant un programme d’action de la Commission du développement durable pour 1998-2002.

  • Le Sommet mondial sur le développement durable (SMDD) de Johannesburg de 2002 s’est tenu du 26 août au 4septembre 2002 à Johannesburg. Il a permis, 10 ans après le Sommet de la Terre de Rio, de dresser un premier bilan et de renouveler l’engagement en faveur du développement durable. Deux documents ont émergé de cette Conférence dont le Plan d’Action de Johannesburg (PAJ), cadre d’action pour la mise en œuvre des engagements des Etats et la Déclaration de Johannesburg sur le développement durable, qui décrit les avancées réalisées depuis la CNUED, met en évidence les défis qui restent à relever, et réaffirme l’engagement en faveur du développement durable, tout en soulignant l’importance du multilatéralisme et du passage rapide à l’action. De nouveaux partenariats ont été mis en évidence. Néanmoins, les résultats du Sommet furent plus proclamatoires que décisifs.

Ces diverses Conférences ont permis une prise de conscience de la nécessité de protéger l’environnement, mais aussi d’insérer en droit international contemporain le principe de la responsabilité différenciée.



B. Garder en éveil la Conscience et la responsabilité en matière environnementale

1. Conscience

Le Sommet de Rio de 1992, qui a cristallisé l’espoir d’un renouveau, a sans conteste permis des avancées considérables, par la structuration d’un droit international pour la protection de l’environnement, par l’ancrage de principes forts, et en permettant une véritable prise de conscience, à l’échelle internationale puis ensuite locale, de l’importance des enjeux environnementaux et du lien fort entre développement et environnement. Pour la première fois, et suite au résultat du rapport Brundtland, l’antagonisme entre développement et environnement est dépassé et la protection de la planète et la lutte contre les effets anthropiques sur les écosystèmes sont posées comme conditions préalables à un développement qui désormais se veut pérenne et « durable ». Cela va même plus loin en faisant la démonstration que la dégradation de l’environnement et la dilapidation des ressources auront pour conséquence un blocage du processus de développement économique et social, notamment dans les pays les plus vulnérables. Ce concept a cristallisé la volonté d’une intégration réussie entre développement économique, amélioration des conditions sociales pour tous les peuples et pérennité des conditions de vie sur Terre, via la préservation de notre environnement. Tous les participants à la conférence Rio+20 ont reconnu l'urgence de la situation. L'aggravation du réchauffement climatique, l'augmentation continue des émissions de gaz à effet de serre (GES), l'érosion perpétuelle d'une biodiversité qui, d'après le rapport 2012 du WWF sur l'état du monde, a accusé une baisse spectaculaire de 28 % au cours de la période 1970-2008, l'incapacité à contenir la déforestation (treize millions d'hectares de surfaces forestières disparaissent chaque année), la surconsommation énergétique qui amène la planète à épuiser son capital de ressources naturelles de plus en plus tôt chaque année. La prise de conscience et les moyens techniques devait donc permettre de faire de Rio+20, selon Véronique Smée, « un sommet de transition vers une monde plus soutenable… à condition que les décisions politiques suivent ».

2- Responsabilité

« Depuis le continent africain, berceau de l’humanité, et à travers le Plan de mise en œuvre du Sommet mondial pour le développement durable et la présente Déclaration, nous nous déclarons responsables les uns envers les autres, responsables envers la communauté des êtres vivants en général et responsables envers nos enfants.» (Déclaration de Johannesburg sur le développement durable). L’humanité doit aujourd’hui prendre ses responsabilités : son mode de développement a rompu les équilibres essentiels entre l’Homme et les écosystèmes, mettant en péril à la fois la viabilité de sa planète et la survie de milliards de personnes et d’espèces vivantes. Il s’agit de reconnaître la responsabilité des impacts des politiques et des actes des différents acteurs, en fonction de leur capacité d’action, et d’en faire un fondement du droit international. Cela pose le principe éthique d'une responsabilité d'agir proportionnelle à son avoir, à son pouvoir ou à son savoir. Cela concerne aussi bien les individus que les personnes morales. Une stabilisation globale des équilibres, quels qu’ils soient, ne sera donc garantie que par l’engagement de tous, dans le respect solidaire d’objectifs équitablement fixés et respectés. De cette prise de conscience découle des exigences fondamentales, dont la matérialisation permettra d’avancer vers de nouveaux modèles de développement. Ce qui doit orienter nos vies en termes de droits et devoirs est notre inscription individuelle et collective dans une vision planétaire, où global et local sont indissociables, tout en respectant la diversité culturelle et naturelle. Résoudre ces questions planétaires passe par la reconnaissance préalable et unanime d’une « responsabilité universelle » de tous. Cette acceptation fondamentale des devoirs qui incombent dorénavant à l’humanité découle du fait des déséquilibres qu’elle a créés. Un nouveau principe a été introduit en droit international, celui des responsabilités communes mais différentiées des Etats. La première conséquence juridique en est l’inégalité en droit et obligations des Etats parties à des traités multilatéraux. (Alexandre Kiss, La Planète Terre entre nos mains, p.229).

C. Affermir les liens entre les OMD et l’environnement

Les Objectifs du Millénaire pour le Développement, établis en 2000 à New York, réaffirment le lien entre environnement et développement en faisant de la durabilité écologique une condition du développement socio-économique. Ils comprennent des objectifs quantifiés dans des domaines prioritaires en termes de développement pour l’horizon 2015. Les liens qui existent entre la protection de l’environnement, la lutte contre le changement climatique et les OMD sont désormais reconnus par l’ensemble de la communauté internationale :

  • pour éradiquer la faim, la garantie de bonnes conditions climatiques est au moins aussi importante que l’accroissement des moyens techniques. L’adaptation de l’agriculture à de nouvelles conditions climatiques et l’accès des populations à des pratiques agricoles durables sont indispensables pour répondre aux besoins alimentaires de tous.

  • pour assurer l’approvisionnement et l’utilisation de l’eau d’eau potable et l’assainissement. Cela détermine les conditions sanitaires (diffusion de maladies liées à la consommation d’eau non-potable provoquée par une insuffisance de combustible pour faire bouillir l’eau). Elle se traduit aussi par des inégalités de genre (le temps consacré, essentiellement par les femmes et les enfants, à aller chercher de l’eau et du bois de feu, qui réduit celui disponible pour l’éducation et les activités rémunérées).

  • pour résoudre de nombreux problèmes environnementaux globaux : le changement climatique, la perte de biodiversité, la diminution des ressources marines. Ils ne peuvent être résolus qu’à travers un partenariat entre pays développés et pays en développement.

  • pour permettre une amélioration du niveau général de formation et de cohésion sociale d’une population.

  • la difficile concrétisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement.

D. Concilier l’écologie avec l’économie

 

La Conférence Rio + 20 devait créer un « nouveau modèle » qui garantirait un équilibre entre les impératifs de croissance économique et les « dimensions sociale et environnementale de la prospérité durable et du bien-être humain. Les premières discussions préparatoires entre les délégations des pays révélaient déjà une crainte légitime : les pays en développement redoutent que la transition vers une économie faible en carbone n’hypothèque leur croissance ou n'incitent les pays "dits développés" à ériger de nouvelles barrières commerciales. Trouver des instruments et un mode de gouvernance pour croître de manière soutenable pour l'environnement et la société, c'est donc bien l'enjeu de ce sommet de la Terre. Ouvertement souhaitée par le Secrétaire général de l'ONU Ban Ki-Moon et plus récemment par la présidente du FMI (Fonds monétaire international) Christine Lagarde, la transition vers l'économie verte ne semble pas pour demain, indépendamment de la progression des énergies renouvelables dans nombre de bouquets énergétiques nationaux, tout comme la création d'une Organisation mondiale de l'environnement qu'ils sont pourtant nombreux à appeler de leurs vœux (la nouvelle ministre de l'Écologie Nicole Bricq et le coordonnateur de la Conférence des Nations Unies sur le Développement durable Brice Lalonde pour ne citer qu'eux).

Le cycle de négociations, qui avait débuté en janvier 2012, a pâti de la crise financière et de l'incapacité des pays industrialisés à prendre des engagements financiers clairs ainsi que l'exigeaient les pays du sud.


III. Mise à l’épreuve du multilatéralisme

 

La Conférence Rio + 20 a mis en exergue l’élargissement de la qualité pour participer aux négociations internationales nécessaires à la conclusion des traités. Le fonctionnement des Nations Unis depuis Rio 1992 illustre ce que pourrait être un fonctionnement politique international : sur les sujets environnementaux et sociétaux l’ONU tente d’organiser un multilatéralisme connectant l’ensemble des acteurs vers un seul et même objectif. L’efficacité n’est pas encore démontrée, mais c’est probablement sur ces base et sur ces modèles où sphères politique, économique et sociétal que les acteurs peuvent se rencontrer et travailler ensemble. L’enjeu est majeur pour les politiques du monde entier car ce n’est ni aux acteurs économiques, ni à la société civile de proposer un modèle de développement et une gouvernance. Ils doivent y contribuer mais dans le respect d’un cadre défini au plan politique. Face à des enjeux globalisés la réponse des décideurs politiques ne peut se faire que dans un contexte lui aussi globalisé. Le Sommet de 2012 marque le déclic en matière d’organisation des grandes conférences internationales avec l’implication explicite de la société civile internationale dans le processus de préparation. En effet, la multilatéralisation a gagné en ampleur et aussi bien les Etats, les organisations intergouvernementales que la société civile internationale, constituée d’ONG et d’opérateurs économiques ont été appelées à contribuer à la Conférence Rio + 20. Ainsi en a-t-il été des gouvernements des 193 États membres des Nations unies, les institutions internationales et des représentants de l’ensemble des autres acteurs de la société : citoyens, organisations non gouvernementales, collectivités territoriales, syndicats, entreprises, scientifiques. Cette forte mobilisation a eu lieu au cours de la phase finale de la préparation de RIO+20: du 13 au 15 juin, la dernière étape de négociation était programmée entre les négociateurs des 193 États. Puis, du 16 au 19 juin, ont eu lieu des débats menés par des représentants de la société (citoyens, ONG, entreprises, collectivités locales, universitaires, syndicats, etc.). Enfin, lors des trois derniers jours (du 20 au 22 juin) s’est tenue la Conférence Rio+20 proprement dite, lors de laquelle les chefs d’État ont échangé pour acter des décisions.


1. Divergences des positions des Etats et des groupes d’Etats

 

Un total de 86 chefs d'Etat ou de gouvernement se sont donné rendez-vous au Sommet de Rio. Depuis deux ans déjà, chaque État préparait sa position, souvent en concertation avec les différents acteurs de son pays (entreprises, organisations non gouvernementales, etc.) ou alors avec les groupes auxquels ils sont parties. Un premier document regroupant les différentes positions des États, appelé « draft zero », a été établi par l’ONU en janvier 2012 pour servir de base de discussions. Depuis la Conférence de Rio de 1992, les contours de la coopération mondiale apparaissent incertains, et les lignes de force dans les différents processus de négociation deviennent à chaque session un peu plus complexe. Cela est principalement dû à deux évolutions majeures :

  • l’absence de véritable leadership de la part de quelque pays que ce soit ; en fait comme expliqué plus loin les divergences se sont accrues entre pays développés avec d’une part l’Amérique du Nord (pays vides) et d’autre part l’Union Européenne (pays pleins) ;
    - la transformation des relations entre les différents groupes de pays, avec la création, dans les faits, de nouveaux « sous-groupes » de pays et une discordance de plus en plus forte entre les groupes institués en 1992, la réalité actuelle des pays, et l’évolution des rapports de force. La montée en puissance des pays émergents, des pays pétroliers et l’apparition de pays « en situation intermédiaire » a rendu moins nette la séparation entre pays développés et pays en développement, autrement dit le rapport Nord / Sud et complexifie les divergences de position entre les pays, rendant ainsi le consensus sur de nombreux sujets de plus en plus difficile à atteindre.

Au fil des mois de préparation de la Conférence de Rio, une évidence s’est imposée : l’écart terrible qui existe entre l’importance des enjeux, l’aggravation des crises de toutes sortes d’une part et le trouble des visions prospectives, la faiblesse des propositions politiques et surtout de convergence des positions entre pays d’autre part. Aujourd’hui, des blocs de plus en plus puissants se forment, se confrontent, et aucun n’est prêt à céder. Plus aucun pays n’est capable de mener à lui seul la négociation et de l’influencer complètement, menant ainsi à des situations de blocages profonds. Les sessions de négociation du G20, qui se sont tenues au Mexique juste avant la Conférence de Rio, ont été intéressantes sur les rapports de force pour le Sommet.

Les problèmes écologiques à dimension planétaire, tels que le changement climatique, l’érosion de la biodiversité, la désertification, la diffusion des produits chimiques et les déchets toxiques, nécessitent une réponse urgente et concertée de la part de l’ensemble des pays. Or, pour le moment, cette nécessité n’est pas assumée mais subie par les Etats. D’autant plus que de nombreux pays voient encore l’environnement comme un frein au développement et que, jusqu’à présent, les pays industrialisés n’ont pas suffisamment tenu les engagements pris envers les pays en développement (transferts technologiques, aide publique au développement, financement d’actions de lutte contre le changement climatique et d’adaptation…). Il en résulte un manque de confiance dans les négociations internationales qui tournent souvent au blocage et qui ont poussé à l’adoption du projet de déclaration finale à la veille de l’ouverture de la Conférence.

 

A. Les groupes d'Etats, dans la confusion

1. L’Union Européenne a été le groupe le plus dynamique des négociations de la Conférence Rio + 20 en faisant des amendements sur presque la totalité du texte et en portant des propositions fortes sur deux sujets majeurs : la participation de la société civile dans les instances de gouvernance et la composante sociale du développement durable. Elle a proposé l’adoption d’une «Feuille de route des Nations unies pour une économie verte», accompagnée d’un ensemble d’outils de mise en œuvre. En effet, une action échelonnée selon un calendrier partagé aidera à préciser les différentes étapes, au niveau international et au niveau national et à surmonter les obstacles potentiels de mise en œuvre. Les secteurs prioritaires pour la mise en œuvre sont : les forêts, la sécurité alimentaire et l’agriculture durable, les énergies durables, l’eau, les emplois verts, l’urbanisation, les technologies vertes et les modes de production et consommation durable. L’UE, à l’instar des autres pays développés, pour Rio+20 voulait mettre en avant tous les principes de Rio, pas seulement le principe de responsabilités communes mais différenciées, les pays émergents étant désormais en mesure de prendre des engagements, y compris financiers. Ainsi, seuls les pays les moins avancés et les petits états insulaires peuvent aujourd’hui s’appuyer sur ce principe des responsabilités communes mais différenciées. Comme les pays développés ne veulent pas d’engagements supplémentaires se traduisant par des coûts financiers, l’UE insistait sur l’impulsion par le secteur privé, la valorisation des ressources naturelles, l’efficacité de l’aide et l’entrée de nouveaux donateurs. Dès lors, les discussions sur la réforme des institutions financières internationales étaient tendues, avec une forte pression du G77 et de la Chine. L’UE et les Etats-Unis affichaient leur refus de discuter de ces sujets à l’occasion d’une Conférence sur le développement durable.

2. Les Etats-Unis et le Canada ne soutenaient que la mise en œuvre à l’échelle nationale et sans mécanisme de suivi international. Leur proposition d’économie verte consistait à vouloir avancer de façon pragmatique dans le temps sans s’enliser dans un débat sémantique sur la définition du concept. De fait, les diplomaties américaine et canadienne ont fortement contribué au blocage des négociations. Sur la base : « No target, no timeline », il était difficile de dégager des propositions concrètes portées par les pays de cette région.

3. Le G77 et la Chine historiquement constitué comme groupe de négociation face aux pays développés, comprend maintenant des sous-groupes aux intérêts de moins en moins homogènes, avec d’une part, les pays émergents et d’autre part, les pays les moins avancés et les plus vulnérables. Le G77 et la Chine ont demandé que la Déclaration de Rio+20 soit ciblée sur la mise en œuvre des engagements pris. Cela impliquait un cadre d’action fondé sur le principe de responsabilités communes mais différenciées avec augmentation substantielle des ressources financières -additionnelles, prévisibles et adéquates. Les pays du G77 et la Chine souhaitaient par ailleurs que Rio+20 prenne acte d’un nouvel ordre économique mondial avec une réforme des institutions financières internationales. Concernant le cadre institutionnel du développement durable, le G77 et la Chine ont mis une réserve sur leurs positions sur l’extension de l’ECOSOC, le Conseil du Développement Durable et l’avenir du PNUE. Sa transformation en Agence n’était défendue que par l’Union Africaine, la République Dominicaine et quelques pays.

4. Les pays pétroliers avaient un intérêt particulier à présenter au cours de cette Conférence. Ils ont longtemps négligé la prise en compte des tendances de long terme. Disposant de masses financières considérables ils se sont lancés dans des investissements lourds et des stratégies de placements avec une attention insuffisante aux conditions d’un développement durable. Ne pas s’impliquer dans la réduction de la consommation des combustibles fossiles et les émissions de gaz à effet de serre aura surtout pour effet de tarir plus vite leurs ressources et rendre plus délicate leur reconversion économique. Ils avaient donc un intérêt évident à progresser vers une économie verte dont ils ont les moyens financiers.

5. Les pays les moins avancés se trouvaient dans l’amertume. Il ‘agit des pays qui cumulent un faible niveau de développement et le fait d’être vulnérables à la dégradation de leur environnement. Ne disposant pas de matières premières exportables, ils avaient d’autant plus intérêt à progresser vers une économie verte en valorisant leurs potentiels en énergies renouvelables pour que toute leur population accède à l’énergie. Mais ils ne pourront progresser dans cette voie sans un fort soutien de la part des pays développés.

6. Les pays AOSIS. Le rôle particulièrement dynamique des pays les plus vulnérables tant les Etats-îles, que les pays ayant des deltas très peuplés que les pays où la désertification s’étend a été significatif. Leur rôle dans les négociations internationales surpasse leur poids démographique et économique. Ils ont exprimé plus que tous les autres l’urgence d’une transformation du mode de développement, d’avancer vers un développement durable et de gagner la lutte contre le changement climatique.

La session de négociations de mars, qui avait pour base le texte de janvier de 20 pages, a abouti à un « draft zero » de 206 pages, illisible car truffé de parenthèses tant les désaccords entre pays furent nombreux. L’exercice est devenu une succession de monologues où chacun campait sur ses positions. Face à ces blocages et afin de sortir de l’impasse, les co-présidents ont décidé de proposer un texte de synthèse des différentes positions, regroupant les passages problématiques, formulant des rédactions de consensus et mettant en avant les aspects faisant l’objet d’un accord. Ces derniers ne représentent toutefois que 5% à peine du texte, plus de 400 paragraphes restant en discussion. Ce nouveau "draft", de 80 pages, paru fin mai, a le mérite d’être plus lisible, et de proposer des pistes pour avancer, en sortant les points les plus controversés des paragraphes encore soumis à un possible accord, afin d’éviter de bloquer l’ensemble du texte. Mandat a été donné aux co-présidents pour qu’ils élaborent un texte de « compromis », cherchant à faire une synthèse consensuelle des différentes positions et débats issus des dernières sessions de négociation. L’objectif était de parvenir à un texte le plus finalisé possible pour le début de la conférence officielle de Rio, afin de n’avoir que peu de chose à renégocier durant le Sommet. Idéalement, il aurait fallu que la semaine de négociations avant le début de la Conférence permette d’approuver au moins 80% du texte.

Classiquement lors des négociations internationales, les « sherpas » n’ont pas le mandat politique nécessaire pour faire des concessions importantes, ils campent donc sur leurs positions. Les seules avancées qui pouvaient être faites avant l’arrivée des responsables politiques portaient sur des formulations plus concises des positions des uns et des autres, ce qui a été le cas jusqu’à la veille de l’ouverture officielle.

B. Le rôle conciliateur des organisations intergouvernementales

 

L’architecture institutionnelle internationale actuelle semblait obsolète face aux enjeux: complexe, fragmentée, sans cohérence et sans réels pouvoirs pour faire appliquer les décisions. Ce cadre élaboré après la Seconde Guerre Mondiale doit être revu. Les avancées et réformes intervenues via la création de nouveaux programmes, ne sont pas à la hauteur de ce dont le monde a besoin. En pratique, la multiplication des organes et programmes, souvent sans lien entre eux malgré des thèmes croisés, a eu pour effet d’enliser le système en créant des doublons et sans capacité de subsidiarité. Pour pallier à cette inertie du multilatéral, ont été multipliées les initiatives parallèles via des accords bilatéraux et régionaux, laissant de côté certains pays. Le cadre institutionnel en matière de développement durable au niveau international reflète les difficultés de fonctionnement des Nations Unies. Celui-ci est fragmenté à plusieurs niveaux : Le cadre institutionnel de gouvernance du développement durable et les autres institutions internationales. Les institutions assurant la gouvernance du développement durable du système des Nations Unies jouent un triple rôle : politique, normatif et opérationnel. Mais ces prérogatives et leur mandat ont été concurrencés ces 20 dernières années par d’autres institutions, dont l’OMC, le G8 et le G20, qui se saisissent de plus en plus des enjeux de développement durable sans concertation avec les Nations Unies, mais sans grande application effective.


1. Le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) :

Créé en 1972, à la suite de Stockholm, le PNUE est la plus haute autorité environnementale au sein du système des Nations Unies (situé à Nairobi, au Kenya). En collaboration avec des organes des Nations Unies, des organisations internationales, des gouvernements, des organisations non gouvernementales, le secteur privé et la société civile, le PNUE a reçu mandat pour :

  • évaluer les conditions et les tendances environnementales mondiales, régionales et nationales ;

  • développer des instruments environnementaux nationaux et internationaux ;

  • renforcer les institutions afin d'assurer une gestion avisée de l'environnement ;

  • faciliter le transfert des connaissances et de technologies pour un développement durable ;

  • encourager de nouveaux partenariats et initiatives au sein de la société civile et du secteur privé.

Le Programme de Nations Unies pour le Développement a pour objectif l’amélioration des conditions de vie des populations dans le monde, par la création de partenariats, de réseaux, de partage de connaissances, d’expériences et de ressources. Le PNUD est présent dans 177 pays qu’il aide à définir leurs propres solutions face aux défis nationaux et mondiaux auxquels ils sont confrontés en matière de développement. Les thèmes principaux d’intervention et de soutien du PNUD sont : La gouvernance démocratique, La réduction de la pauvreté et la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement, La prévention des crises et le redressement, L’environnement et le développement durable, La lutte contre le VIH/sida.

 

2. Le Fonds pour l’Environnement Mondial

Le Fonds pour l’Environnement Mondial a été créé en 1991 pour apporter des ressources financières aux pays en développement et en transition, destinées à financer les coûts additionnels liés à la protection de l’environnement mondial. Il est l’instrument financier de quatre accords multilatéraux pour l’environnement (AME) : la Convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC), la Convention sur la diversité biologique (CDB), la Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification (CNULCD) et la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants. A ce titre, il intervient dans les domaines de la protection de la biodiversité, de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, de la protection des eaux internationales, ainsi que de la dégradation des sols et les polluants organiques persistants.


C. Aspirations multiples de la société civile

 

En faisant appel aux contributions de tous – tous au sens de l’ONU – et en permettant aux États et aux populations mondiales, organisés en neuf groupes majeurs, d’exprimer sur le site de la Conférence leurs espoirs, leurs revendications, leurs projets, c’est la première fois qu’est inversée une consultation des Nations unies : plutôt que de faire réagir les peuples à partir d’un texte écrit par des technocrates ou des experts, ils ont été invités à inventer leur destin autour des deux thèmes retenus dans le cadre de la Conférence Rio+20. Lors d’une réunion commune tenue à la dernière session, les groupes majeurs se sont mis d’accord sur l’envoi d’une lettre ouverte à l’ONU et aux Etats pour dénoncer le manque d’ambition du projet de Déclaration et la disparition d’engagements concrets. De même, un Sommet des peuples exprimant des ambitions pour une plus grande justice sociale et environnementale, une plus grande préservation avec la reconnaissance des biens communs, mais cristallisant aussi une forte défiance de ses acteurs - ONG, élus, citoyens, experts, chercheurs, économie sociale et solidaire…- vis-à-vis des gouvernements ayant mandat de négociations à l’ONU s’est tenu juste avant le Sommet.

Or les positions des acteurs de la société civile couvrent un très large spectre de l’adhésion, par exemple, au concept d’économie verte à un fort rejet, voyant en celui-ci une pérennisation du modèle économique actuel fondé sur une domination financière. En pratique, le faible niveau d’organisation collective au sein des groupes majeurs affaiblit leur poids dans la négociation. Les 677 contributions déposées sur le site des Nations unies reflètent le monde qui s’exprime, le monde connecté et interconnecté. « L’avenir que nous voulons» est le texte issu de ce processus, « nous » ayant l’ambition d’englober cette multitude agissante. À la suite de ces consultations et au fil des conférences préparatoires, se sont organisés des contre-pouvoirs au processus officiel de la part de certains États, comme le Brésil et de nombreux membres du Groupe des 77, qui veulent donner une place prépondérante à la lutte contre la pauvreté, afin de mettre la communauté internationale face à ses responsabilités.

Un Sommet des peuples pour la justice sociale et environnementale s’est constitué, car les deux thèmes officiels ne reflètent pas, selon de très nombreuses ONG, la crise de civilisation induite par les modèles de production et de consommation capitalistes. « Venez réinventer le monde » était le mot d’ordre de cette Assemblée permanente des peuples, qui remet en mémoire l’initiative française à l’origine de l’organisation d’une Conférence mondiale des ONG à La Villette (Paris), en décembre 1991, en vue de préparer la Conférence de Rio 1992, rencontre au cours de laquelle a été élaboré l’ Agenda Ya Wananchi (Publication website). Un mouvement structuré se met en place, qui met en cause le thème de l’économie verte, en ce qu’elle consacrerait définitivement une marchandisation de la nature. La multitude est contestataire. Tout cela illustre qu’il faut des directions nouvelles au développement durable. L’Agenda 21 était destiné à préparer les actions du XXIe siècle. Il doit être réinscrit dans le contexte de ce début de siècle. Le rapport du Groupe de haut niveau du secrétaire général de l’ONU sur la viabilité mondiale, publié avant la Conférence Rio+20, estime que la communauté mondiale a besoin d’une « nouvelle économie politique » au service du développement durable : « Le groupe fait valoir qu’en concevant autrement l’économie politique du développement durable, nous déplacerons le développement durable des marges jusqu’au centre du débat économique mondial. »

Les débats de cette conférence ont clairement mis en avant plus une réallocation des pouvoirs entre acteurs que l’apparition de nouveaux acteurs. Tous les appels à la transition écologique et à un nouveau modèle de société reflètent ce changement essentiel des valeurs, des repères et paradigmes, qui doivent s’opérer en rompant avec des règles économiques qui ignorent la nécessité de limiter notre empreinte écologique et qui doivent permettre une vie décente à cette multitude humaine. C’est pourquoi, et nous le réaffirmons dans cette deuxième livraison de notre revue, le développement durable de la multitude doit être plus que l’avènement du « réalisme écologique », celui de l’utopie durable. La société civile a exprimé la même urgence dans la rue, rassemblant des dizaines de milliers de manifestants qui ont défilé pacifiquement et dans la bonne humeur dans le centre de Rio, pour exiger une transformation radicale de l'économie.

Les enjeux étaient donc majeurs pour les politiques du monde entier car il n’appartient ni aux acteurs économiques ni à la société civile de proposer un modèle de développement et une gouvernance. Ils devaient y contribuer, dans le respect d’un cadre défini au plan politique par les Etats.
 

 

 

 

 

 

capybara

II. Les principes de Rio 1992, vingt ans après

Felipe CADENA GARCIA

Déclaration de Rio – Principes  – Prévention – Précaution – Coopération –Responsabilité commune mais différenciée – Pollueur-payeur – Développement durable – Dommage transfrontière – Droit international de l’environnement

Dans le cadre de la réalisation de la Conférence de Rio+20, la question sur l’état actuel des principes adoptés lors de la Conférence dont elle est la continuation, à savoir, la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement tenue à Rio de Janeiro il y a 20 ans, émerge. Loin de constituer une pure question théorique, cette réflexion se dirige au cœur du problème et pose de véritables enjeux pratiques. Ce bilan renvoie directement à l’étude du rôle de ces principes dans le panorama normatif de la protection internationale de l’environnement. Ceci nous permettra d’identifier quel est leur présent et quel sera leur avenir dans une planète qui fera face à une majeure dégradation de ses ressources.

Cette note n’a pas pour but de présenter de manière exhaustive chacun des principes de la Déclaration de Rio de 1992 mais d’esquisser le développement que ces principes ont eu dans un processus motivé par différents traités et certaines décisions judiciaires. Les points de vue exposés ne cherchent donc pas à conclure le débat mais à le promouvoir et à l’approfondir.

1. Les principes de la Déclaration de Rio.

La Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement de 1992 (Déclaration de Rio) comporte formellement 27 principes. Ces dispositions témoignaient de la tendance de la régulation internationale de l’environnement d’établir des paramètres généraux ou des objectifs qui seraient préalables à la conclusion de traités et d’autres normes obligatoires.

Ces principes concernent plusieurs aspects de droit international en connexion avec la Conférence de Rio 92 et la conservation de l’environnement: les droits et les devoirs des Etats sur l’utilisation de leurs ressources naturelles, les conditions de la réalisation du développement durable, le rôle des femmes, des populations, des communautés autochtones des autres collectivités locales, les moyens d’évaluation de l’impact sur l’environnement et la détermination de la guerre comme destructrice du développement durable, parmi d’autres dispositions.

Les principes adoptés à la Conférence de Rio 92 développent différents éléments qui ne sont pas indépendants mais qui constituent un ensemble harmonique se référant à maintes reprises à un même phénomène. Pour cela, les principes peuvent être regroupés dans un système normatif dans lequel 7 « principes » seraient identifiés : la prévention des dommages environnementaux, le droit souverain des Etats d’utiliser leurs ressources sans porter atteinte à l’environnement des autres Etats, la précaution, la coopération, les responsabilités communes mais différenciées, le principe du pollueur-payeur et le développement durable.

2. Le développement normatif des principes de la Déclaration de Rio.

De manière générale, il peut être constaté que les principes établis dans la Déclaration de Rio ont eu un grand élan dans différents domaines de la protection de l’environnement. Au cœur de la discussion de plusieurs instruments légaux internationaux et de différentes affaires devant les cours et les tribunaux internationaux, les principes ont été des critères base et leur importance s’intensifie en droit international. Un regard à chaque principe nous permettra de déterminer les principaux éléments de leur évolution normative et les tâches qui restent pour les développements futurs.

a. Le principe de prévention et la coopération : deux principes bien développés en droit international de l’environnement.

 Le premier de ces principes, celui de la prévention, est le principe le plus général en droit international de l’environnement. L’ensemble des normes internationales de conservation de l’environnement repose sur la prévention de dommages. Il est, par conséquent, applicable dans tous les cas où il existe un danger d’atteinte à l’environnement et cette nature transversale lui confère un statut et un développement particulier.

La Déclaration de Rio est inspirée du principe de prévention. Précédée par la Déclaration de Stockholm sur l’environnement de 1972, qui s’était référée à la prévention de dommages par l’intermédiaire d’accords et de mesures nationales (principes 6, 7, 15, 18, 24), la Déclaration de Rio l’établit en particulier au sujet du transfert de déchets qui peuvent causer une dégradation à l’environnement d’autres Etats (principe 14).

Nombreuses normes ont développé ce principe dans la pratique. La Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de 1992 (article 2), la Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone de 1985 (article 2 (2) (b)), la Convention sur la diversité biologique de 1992 (préambule et article 1) et son Protocole de biosécurité de 2000 (article 1), ainsi que la Convention sur le droit de la mer (article 194) ont établi entre leurs objectifs ceux de prévenir, éviter, prévoir ou limiter tout acte qui mette en danger la stabilité de l’environnement, la concentration des gaz à effet de serre, la diversité biologique et le milieu marin.

La jurisprudence internationale a-t-elle aussi fait référence à la nécessité de prendre des mesures de prévention face à un dommage prévisible. Les arbitres dans les décisions des affaires des Phoques à fourrure de la mer de Béring de 1893, de la Fonderie du Trail de 1941 et du Lac Lanoux de 1957, ainsi que la Cour internationale de Justice dans son opinion consultative de la Licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires de 1996 et du Projet Gabcikovo-Nagymaros de 1997, ont tous invoqué la nécessité d’adopter des mesures de conservation pour la protection de l’environnement, afin d’assurer la qualité des eaux, d’éviter la perte des espèces et de prévenir les dommages à l’atmosphère. L’arrêt de la Cour internationale de Justice dans l’affaire des Usines de Pâte à papier sur le fleuve Uruguay s’est aussi référé au principe, bien qu’elle l’ait lié directement à la prévention des dommages « transfrontières ».

Le deuxième principe, celui de coopération, a fait l’objet d’une large régulation par rapport à la protection de l’environnement. La Déclaration de Rio le développe dans plusieurs de ses principes (principes 7, 9, 12, 13 et 27) comme une condition pour éradiquer la pauvreté, préserver l’intégrité de l’écosystème, promouvoir un système économique visant le développement durable de tous les Etats, etc.

Outre la prévention, la coopération est une pierre angulaire des normes internationales environnementales. Le caractère de ressource partagée qu’ont plusieurs éléments de l’environnement, comme la biodiversité, l’eau et l’air, a poussé les Etats à s’intéresser à développer le principe en l’incluant dans divers instruments internationaux obligatoires. La Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone (article 2 (2) et 4), la Convention cadre pour les changements climatiques (article 3 (5) et 4 (1)), la Convention sur la diversité biologique (préambule et articles 5 et 18) et la Convention de Helsinki sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux de 1992 (article 2 (6), 5 et 9) l’ont toutes inclus, bien en tant que principe qu’en tant que devoir des Etats dans les développement des politiques d’utilisation des ressources.

De même, les décisions prises dans les affaires du Détroit du Corfou de 1949, du Lac Lanoux et du Projet Gabcikovo-Nagymaros, parmi d’autres, ont évoqué le rôle nécessaire de la coopération dans la gérance des ressources naturelles, spécialement quand elles sont partagées par deux ou plusieurs Etats.

b. Le droit souverain des Etats d’utiliser leurs ressources et l’interdiction de causer de dommage à l’environnement des autres Etats : la cristallisation d’une norme coutumière internationale.

Depuis sa définition dans le célèbre principe 21 de la Déclaration de Stockholm, qui avait fait siennes les décisions des affaires de la Fonderie du Trail et du Détroit de Corfou sur le droit des Etats de ne pas utiliser leur territoire pour causer de dommages à d’autres Etats ou dans les zones situées au-delà de toute juridiction internationale, ce principe a acquis une grande universalité et une large approbation par la communauté d’Etats.

La formulation du principe est réitérée par le principe 2 de la Déclaration de Rio, complémenté par des dispositions visant à régler les effets qui découlent d’un dommage causé au territoire d’un autre Etat, comme le devoir de notifier et de prévenir à l'avance les Etats dont l'environnement est susceptible d'être affecté par une activité dangereuse (principes 18 et 19).

Quant à l’évolution du principe, les deux conventions principales adoptées à l’issue de la Conférence de Rio en 1992 l’ont inclus dans leurs dispositions. La Convention sur les changements climatiques (préambule), la Convention sur la diversité biologique (article 3) et la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (préambule) ont reproduit le principe en lui donnant force normative obligatoire.

Le principal développement postérieur à la Conférence de Rio de 1992 par rapport au principe selon lequel les Etats doivent veiller à ce que les activités réalisées sous leur juridiction ne causent pas de dommage à l’environnement d’autres Etats est l’acquisition du statut de coutume internationale. En outre de la normativité adoptée, une opinion consultative et un arrêt de la Cour internationale de Justice ont été de vitale importance pour la transformation du statut de simple norme « souple » à un véritable principe de droit coutumier.

D’un côté, l’opinion sur la Licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires a établi que l’obligation des Etats de s’assurer que les activités dans sa juridiction et contrôle respectent l’environnement d’autres Etats et d’aires situées au-delà du contrôle national, fait partie maintenant du corpus du droit international relatif à l’environnement.

D’un autre côté, dans la décision de l’affaire des Usines de pâte à papier adoptée en 2010, la CIJ a décidé que le principe de prévention, en tant que règle coutumière, trouve son origine dans la diligence requise (due diligence) de l’Etat sur son territoire et qu’il s’agit de l’obligation pour tout Etat de ne pas utiliser son territoire aux fins d’actes contraires aux droits d’autres Etats, tel qu’elle l’avait décidé dans l’affaire du Détroit du Corfou en 1949. Cette décision apporte encore des éléments desquels il est possible établir la nature coutumière qu’a acquise le principe 2 de la Déclaration de Rio.

c. Le principe de précaution et le principe de responsabilités communes mais différenciées : deux principes en discussion.

Le principe de précaution a fait l’objet d’un profond débat en droit international. Parfois défini comme un « critère » et d’autres fois comme une « approche », la précaution est devenue une des catégories qui, bien qu’elle ne trouve pas l’accord des Etat quant à sa force normative, est fondamentale pour le développement de la protection mondiale de l’environnement.

La Déclaration de Rio l’a adopté dans son principe 15, selon lequel en cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures visant à prévenir la dégradation de l'environnement. Cette disposition part du manque de certitude absolue de la science et évite qu’elle soit utilisée comme une excuse pour ne pas prendre de mesures –au moins provisoires –de protection de l’environnement.

Avec cette perspective, le principe a été adopté dans plusieurs instruments avant et après la Conférence de Rio de 1992. La Convention de Helsinki sur les cours d’eaux transfrontaliers et les lacs internationaux (article 2 (5) (a)), la Convention cadre pour les changements climatiques (article 3 (3)), la Convention Ospar de 1992 pour la protection du milieu marin de l’Atlantique Nordeste (article 2 (2) (a)), la Convention sur la diversité biologique (préambule) et même l’Accord relatif à la conservation et à la gestion des stocks chevauchants et des stocks de poissons grands migrateurs de 1995, ont défini les principales caractéristiques du principe : le manque de certitude scientifique, une menace pour l’environnement et la nécessité de prendre de mesures de conservation pour éviter ou réduire l’impact de cette menace.

Pourtant, cet accord sur les caractéristiques et la force normative du principe de précaution n’a pas conduit à une détermination exacte du statut normatif de la précaution. Cet accord a été relativisé par les différences entre les Etats dans des affaires portées devant plusieurs tribunaux internationaux, où les parties ont invoqué différentes versions et visions de la précaution et où les juges se sont prononcé de différentes manières sur le principe.

Dans l’affaire des Mesures concernant les viandes et les produits carnés (hormones), la Communauté européenne arguait qu’il s’agissait d’un principe coutumier, alors que les Etats Unis invoquaient le caractère de « critère » de la précaution. L’Organe d’appel de l’OMC a déclaré qu’il s’agissait encore d’un principe en discussion en droit international et qu’il n’était pas clair que les Etats membres l’auraient accepté en tant que norme coutumière.

Le Tribunal du droit de la mer a eu, aussi, l’opportunité de se prononcer sur le principe de précaution. Dans les affaires du Thon à nageoire bleue, le Tribunal a décidé que les parties devaient agir avec prudence et précaution et que même si l’évidence n’était pas évaluée, les mesures de conservation devaient être prises avec urgence. Du même, dans l’affaire de l’Usine MOX, même si les parties invoquaient le principe de précaution pour la prise de la décision, le Tribunal n’a pas basé sa décision sur le principe, même s’il a décidé que les parties devaient coopérer et prendre des mesures pour prévenir la pollution.

Devant la Cour internationale de Justice, le principe a été invoqué dans les affaires de la Demande d'examen de la situation au titre du paragraphe 63 de l'arrêt rendu par la Cour le 20 décembre 1974 dans l'affaire des Essais nucléaires et le Projet du Gabcikovo-Nagymaros. Cependant, la Cour ne s’est pas prononcée explicitement sur le principe, même si une opinion dissidente s’est inclinée en faveur de l’appartenance du principe au droit international de l’environnement.

Pour sa part, le principe de responsabilités communes mais différenciées, adopté par le principe 7 de la Déclaration de Rio, se base sur une responsabilité qui est partagée (en raison des pressions exercées sur l’environnement par tous les Etats) mais différenciée (en raison de la diversité des rôles joués dans la dégradation de l'environnement mondial et des ressources financières dont certains Etats disposent).

Dans la pratique normative, le principe a été développé quasi exclusivement dans le domaine du changement climatique, malgré la formulation générale de la Déclaration de Rio. Ainsi, la Convention cadre sur les changements climatiques (article 3 (1)) et le Protocole de Kyoto (article 10) ont établi le principe comme une base fondamentale pour l’exécution des obligations.

Néanmoins, ce principe est au cœur des discussions concernant le rôle à jouer par les pays développés face à la dégradation de la planète et le fondement juridique de telle responsabilité. C’est pour cela que le principe a été dans le débat de la préparation de la Conférence de Rio+20 et il est mentionné dans la Déclaration finale (par. 15 et 191). Ce principe évoque aussi des considérations d’équité, car un Etat qui n’a pas causé autant de préjudice qu’un autre ne saurait être également responsable que celui qui a été à l’origine d’un dommage plus large, et de justice, car un Etat qui cause un dommage doit être jugé.

Bien que le principe soit pleinement identifié, il est néanmoins nécessaire d’attendre plus de développements, une adoption plus large dans des traités sur différentes matières et une postérieure application pour un tribunal international, afin de déterminer la nature juridique et le statut du principe. Avant que cela n’arrive, le principe de responsabilité commune mais différencié sera encore en construction en droit international de l’environnement.

d. Le principe du pollueur-payeur et le développement durable : deux principes en construction.

Le principe du pollueur-payeur a été adopté dans le Principe 16 de la Déclaration de Rio de 1992. Selon ce principe, les autorités nationales devraient promouvoir l’internalisation des coûts de protection de l’environnement, en faisant payer celui qui pollue, sans pour autant fausser le jeu du commerce international et l’investissement.

Comme il découle de cette définition, le principe a une forte nuance et dépendance des facteurs économiques. C'est-à-dire, il est applicable dans la mesure où des atteintes au libre commerce ne soient pas causées.

La première fois que le principe a été énoncé au niveau international a été en 1972 lorsque l’Organisation pour la coopération et le développement économique a adopté la Recommandation du Conseil sur les principes directeurs relatifs aux aspects économiques des politiques de l'environnement sur le plan international. Selon cette recommandation, le pollueur devrait se voir imputer les dépenses des mesures de prévention et de lutte contre la pollution arrêtées par les pouvoirs publics pour que l'environnement soit dans un état acceptable.

 Le principe a été reproduit dans une large quantité d’instruments juridiques postérieurs à la Déclaration de Rio. La Convention de 1992 sur les effets transfrontières des accidents industriels (préambule), la Convention de Helsinki sur les cours d’eaux transfrontaliers et les lacs internationaux de1992 (article 2 (5) (b)), la Convention sur la protection de l'environnement marin de la zone de la mer Baltique de 1992 (article 3 (4)), la Convention Ospar de 1992 (article 2 (2) (b)) et la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants de 2001 (préambule), parmi d’autres, ont disposé des normes, des principes et des moyens afin de déterminer que le pollueur doit payer le coût des mesures prises pour protéger l’environnement.

Néanmoins, le principe n’a pas fait l’objet de discussion devant un tribunal international. De plus, le principe reste spécialement applicable au cadre étroite du droit européen, ce qui lui donne une portée limitée à la région et aux matières réglées par le principe. Par conséquent, il serait encore valide de proposer que le principe de pollueur-payeur a le caractère de principe qui émerge en droit international de l’environnement et un développement postérieur et une définition par un tribunal international détermineront la portée et le degré de consolidation du principe dans le cadre de la protection de l’environnement.

Enfin, le principe de développement durable est l’un des concepts les plus forts et actuels de promotion des normes internationales de protection des ressources naturelles. C’est le moteur du développement du droit international de l’environnement, en raison de la nécessité de lier les aspects environnementaux aux aspects économiques, de défendre l’utilisation rationnelle des ressources, de promouvoir l’égalité inter et intra-générationnelle, et de toute une gamme de possibilités qui visent à assurer le développement des sociétés avec une durabilité de l’environnement pour la satisfaction des besoins futurs, tel qu’il est défini dans le document « Notre avenir à tous » ou « Rapport Brundtland » de 1987.

Ce « principe » ou « concept » du développement durable a fait l’objet de nombre de règles postérieures à la Conférence de Rio de 1992. Des traités multilatéraux, des déclarations internationales, des actes de fondation d’organisations internationales, etc., le mentionnent comme une base de leur régulation et comme un objectif et un critère de création et d’interprétation de leurs normes juridiques.

La détermination de son caractère a été aussi dans la discussion devant la CIJ dans l’affaire du Projet Gabcikovo -Nagymaros. Selon la Cour, le développement durable est un concept ou une notion nécessaire afin de concilier le développement économique et la protection de l’environnement. Cette référence que la Cour a faite sur le développement durable a l’avantage de mettre en valeur l’existence d’un concept qui émerge en droit international de l’environnement et qui tend à s’imposer dans plusieurs domaines, étant donnée sa généralité et son aptitude d’intégrer les deux éléments clef du développement, à savoir, la croissance économique et la gestion durable des ressources naturelles.

3. Le bilan et les perspectives des principes de la Déclaration de Rio

Les principes établis dans plusieurs déclarations concernant l’environnement, dont la Déclaration de Rio, constituent des éléments transcendantaux dans l’évolution des normes internationales de protection de l’environnement. Rédigés d’une manière très générale, en utilisant un langage « souple » et sans aucune valeur contraignante, ces principes forment la base de la structure d’un droit international de l’environnement qui émerge et sont devenus le mécanisme approprié utilisé par la communauté d’Etats pour régler des aspects qui font l’objet de longs processus de négociation.

Néanmoins, le développement des principes n’a pas été similaire. Certains d’entre eux, comme le droit souverain des Etats d’utiliser leurs ressources et l’interdiction de causer de dommage à l’environnement des autres Etats et celui de coopération, ont atteint un stade de développement supérieur qui leur confère un statut spécial pour la solution d’un différend ou pour l’interprétation d’une ou plusieurs normes obligatoires. D’autres sont en train d’acquérir le statut normatif qui les élève au rang de principes de droit, même si leur rôle actuel de créateurs de normes doit être mis en valeur. A cet égard, l’évolution des principes de prévention, de précaution et de responsabilités communes mais différenciées continue et leur matérialisation réitérée en normes obligatoires leur donnera le statut de règle contraignante.

Malgré les différentes visions que les Etats ont des principes établis dans la Déclaration de Rio, il est indéniable le potentiel que ces principes ont pour le futur développement du droit international de l’environnement. Par l’intermédiaire des déclarations et des décisions judiciaires, ces principes émergent comme la source fondamentale de nouveaux mécanismes et d’instruments acceptés par les Etats comme obligatoires, contribuant à la consolidation d’un corpus normatif pour la conservation des divers aspects de l’environnement.

 

Compléments (Phlippe WECKEL)

·         Principe du développement durable :

Allant plus loin que la Cour internationale de Justice les arbitres dans l'Affaire du Rhin de Fer (CPA, Sentence du 24 mai 2005) ont affirmé explicitement l'intégration du principe du développement durable au droit international coutumier :

« Depuis la Conférence de Stockholm sur l’Environnement de 1972, le droit international relatif à la protection de l’environnement a connu un essor notoire. Aujourd’hui, le droit international et le droit communautaire exigent l’intégration de mesures de protection de l’environnement appropriées dans la conception et la mise en oeuvre des activités de développement économique. Le principe 4 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement adoptée en 1992 (RGDIP, 1992, p. 975), qui reflète cette tendance, prévoit que « la protection de l’environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considérée isolément ». Le point important est que ces principes émergents intègrent désormais la protection de l’environnement au processus de développement. Le droit de l’environnement et le droit applicable au développement ne constituent pas des alternatives, mais des concepts intégrés se renforçant mutuellement ; ainsi, lorsque le développement risque de porter atteinte de manière significative à l’environnement, doit exister une obligation d’empêcher, ou au moins d’atténuer, cette pollution (voir paragraphe 222). Le Tribunal estime que ce devoir est désormais devenu un principe du droit international général » (par. 59). Sentence du tribunal arbitral

·         Principe du pollueur payeur :

Dans l'Affaire Pays-Bas contre France (Sentence du 12 mars 2004, CPA) les arbitres ont considéré que le principe pollueur payeur avait une portée conventionnelle :

« Sans nier son importance en droit conventionnel, le tribunal ne pense pas qu'il fasse partie du droit international général. Le principe « pollueur payeur » n'apparaît nulle part dans la Convention ou le Protocole. Ce dernier adopte d'ailleurs une autre solution. Les Pays-Bas reconnaissent au demeurant que le Protocole déroge au principe « pollueur payeur » (par. 103).

Le mécanisme financier associé à la Convention contre la pollution du Rhin par les chlorures reposait sur un principe de solidarité entre les riverains du fleuve qui était clairement incompatible avec le principe pollueur-payeur.

Pays-Bas/France (2004)

 

·         Principe de précaution :

1) Dans l'Affaire Tatar c. Roumanie (27 janvier 2009,  requête no 67021/01)  la Cour européenne des droits de l'homme a fait application du principe de précaution. Il est vrai que ce dernier a été incorporé au droit communautaire par le Traité de Maastricht.

« 109.  La Cour rappelle qu’en droit roumain le droit à un environnement sain est un principe ayant valeur constitutionnelle. Ce principe a été repris par la loi no 137/1995 sur la protection de l’environnement, qui était en vigueur à l’époque des faits (voir pp. 16-17, a et b). Par ailleurs, le principe de précaution recommande aux États de ne pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement en l’absence de certitude scientifique où technique (voir p. 27, h) ».

 2) Dans l'Avis Responsabilités et obligations des Etats qui patronnent des personnes et des entités dans le cadre d'activités menées dans la Zone du 1er février 2011, la Chambre spéciale du Tribunal international du droit de la mer affirme l'émergence du principe de précaution en droit international coutumier :

"131. Ayant établi que l’obligation de respecter l’approche de précaution incombe à l’Etat qui patronne et à l’Autorité en vertu du Règlement relatif aux nodules et du Règlement relatif aux sulfures, il est approprié de souligner que l’approche de précaution fait aussi partie intégrante des obligations de diligence requise incombant aux Etats qui patronnent, laquelle est applicable même en dehors du champ d’application des Règlements relatifs aux nodules et sulfures. L’obligation de diligence requise exige des Etats qui patronnent de prendre toutes les mesures appropriées afin de prévenir les dommages qui pourraient résulter des activités des contractants qu’ils patronnent. Cette obligation s’applique aux situations où les preuves scientifiques quant à la portée et aux effets négatifs éventuels des activités concernées sont insuffisantes, mais où il existe des indices plausibles de risques potentiels. Un Etat qui patronne ne remplirait pas son obligation de diligence requise s’il ne tenait pas compte de ces risques. En effet, ne pas tenir compte des risques équivaudrait à ne pas respecter l’approche de précaution.

132. Le rapport entre l’obligation de diligence requise et l’approche de précaution ressort implicitement de l’ordonnance du 27 août 1999 rendue par le Tribunal international du droit de la mer dans les affaires du Thon à nageoire bleue (Nouvelle Zélande c. Japon; Australie c. Japon). Ceci ressort de la déclaration du Tribunal selon laquelle « les parties devraient, dans ces conditions, agir avec prudence et précaution et veiller à ce que des mesures de conservation efficaces soient prises … » (TIDM Recueil 1999, p. 274, au paragraphe 77) et est confirmé par les remarques ultérieures selon lesquelles « il existe une incertitude scientifique en ce qui concerne les mesures à prendre pour la conservation du thon à nageoire bleue » (paragraphe 79) « bien qu’il ne saurait évaluer de manière concluante les éléments de preuve scientifiques qui lui ont été soumis, le Tribunal estime que des mesures conservatoires devraient être prises d’urgence » (paragraphe 80). 

 135. La Chambre note que l’approche de précaution a été incorporée dans un nombre croissant de traités et autres instruments internationaux, dont beaucoup reflètent la formulation du Principe 15 de la Déclaration de Rio. De l’avis de la Chambre, ceci a créé un mouvement qui tend à incorporer cette approche dans le droit international coutumier. Cette tendance est manifestement renforcée par l’inclusion de l’approche de précaution dans les Règlements relatifs aux nodules et aux sulfures et dans la « clause type » de l’article 5, paragraphe 1, de l’annexe 4 au Règlement relatif aux sulfures. Elle l’est aussi par la déclaration ci-après énoncée au paragraphe 164 de l’arrêt de la CIJ dans l’affaire relative à des Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay, où il est précisé qu’« une approche de précaution … peut se révéler pertinente pour interpréter et appliquer les dispositions du Statut » (c'est-à-dire le traité bilatéral relatif à la protection de l’environnement dont l’interprétation était le principal sujet de litige entre les parties). Cet énoncé peut être examiné dans le contexte de l’article 31, paragraphe 3, lettre c), de la Convention de Vienne, aux termes duquel l’interprétation d’un traité doit prendre en compte non seulement le contexte, mais aussi « toute règle pertinente de droit international applicable dans les relations entre les parties ».

La Chambre conforte donc l'interprétation que j'avais avancé de l'Ordonnance rendue dans l'Affaire du Thon à nageoires bleues.  Finalement le principe de précaution, sans être la source d'une obligation internationale nouvelle, constitue un moyen pertinent d'interprétation d'une obligation de diligence existante. La prudence et la précaution imposent d'agir même en cas d'incertitude scientifique.

Avis consultatif du 1er février 2011

 

 

Deuxième partie

Le développement durable dans ses trois composantes

 

 

 

 

 

iguane

I. Pour une approche globale du développement mondial

Hélène CHALAIN

La mise en place d'un cadre de «  développement mondial » que le Secrétaire général des Nations Unies appelait de ces vœux quelques jours avant la Conférence de RIO + 20 (presse) ne consiste pas uniquement dans la définition de priorités qui n'auraient constituées aucune avancée notable. Le « développement mondial », fondé avant tout sur la consolidation des principes acquis des négociations antérieures, repose sur le rôle des Nations Unies mais aussi sur l'importance de la dimension régionale du développement en tant que soutien de l'action nationale et relais de la dynamique mondiale. Derrière cette impulsion conceptuelle, il s'agissait de combler les lacunes des engagements actuels et de rassembler les parties prenantes afin de préserver la communauté d'intérêts pour répondre aux besoins des générations futures. Cette stratégie passait entre autre par le développement du lien essentiel entre les institutions des Nations Unies, les populations et leur territoire. Dans un contexte économique, social et politique sous tensions, la recherche de l'équilibre exprimé par le concept de développement durable a été et reste particulièrement délicate. La Déclaration adoptée à l'issue de la conférence de RIO + 20 comprend pourtant les principes de l'équilibre des trois piliers du développement durable dans un cadre global destiné à préserver l'harmonie du développement mondial.

Cette orientation découle des bilans faits depuis la conférence de Stockholm de 1972 et au fil des grands rendez-vous mondiaux autour des impératifs de développement et de préservation des peuples du monde. Dans ce processus, la Déclaration du Millénaire adoptée en 2000 a constitué un tournant fondamental en définissant un nombre limité d'objectifs ultimes pour le développement mondial et l'engagement d'action concrète et intermédiaire jusqu'en 2015. Devant l'échéance prochaine des engagements pris par les États en 2000, la nécessité de prolonger et d'amplifier cet élan a revêtu un enjeu fondamental pour les Nations-Unies durant le sommet Rio + 20. Le lancement en juin dernier d'un site opérationnel rendant compte en permanence des actions et investissements qui contribuent à la poursuite des objectifs fixés par la Déclaration de 2000 plaidait pour l'élargissement de l'expérience menée avec les objectifs du millénaire (site).

En signant en 2000 la Déclaration du Millénaire, les membres des Nations Unies ont souhaité amorcer une action concrète en faveur d'une approche globale et coordonnée permettant de s'attaquer simultanément aux menaces contre le développement mondial dans un climat de paix (site officiel). A Rio + 20 les membres des Nations Unies ont cherché à amplifier l'effet des objectifs du millénaire en prolongeant l'échéance des actions menées et en inscrivant ces objectifs dans un cadre élargi. S'ils adoptent la forme et la structure des objectifs du millénaire, les objectifs du développement durable doivent donc garantir une prise en compte équilibré des trois piliers du développement durable et l'adaptation aux enjeux locaux du développement mondial.

 

 

 

 

 

 

 

tisserand

 

 

II. Les contours de la croissance écologiquement durable

Brusil Miranda METOU

Economie et développement durable- deux notions sans définitions- Positions divergentes des délégations sur le sens de ces notions- concepts ambigu- adoption des conceptions souples – flexibilités pour obtenir un consensus

 

La Conférence Rio + 20 s’articulait essentiellement autour de deux thèmes principaux dont l’économie verte et inclusive et le cadre institutionnel du développement durable. Ces deux thèmes devaient permettre de tracer des perspectives et de fixer un cadre pour mieux avancer dans les années à venir sur l’ensemble des enjeux et secteurs du développement durable, de l’eau à l’énergie, en passant par la sécurité alimentaire. Or, il n’a pas été aisé de donner un contenu exact à ces deux notions, le document final ayant laissé à chaque Etat le soin d’orienter l’économie verte en fonction de ses préoccupations de développement. A cet égard, il est utile de rappeler que le système de Nations Unies joue de plus en plus un rôle capital dans l’élaboration, la définition et la diffusion de concepts et de normes relatifs à des valeurs reconnues par la communauté internationale (droits de l’homme, paix, protection de l’environnement, etc.). Ces textes qui souvent n’ont pas une valeur juridique contraignante (soft law) sont cependant traduits dans de très nombreuses langues et portent un langage commun à travers le monde à l’adresse des gouvernements, des entreprises et de la société civile. Le manque de définition de ce qu’est une économie verte a été critiquée par nombre de pays et acteurs de la société civile, ce qui a crispé les débats pendant plus d’un an lors des réunions préparatoires. Le terme de « cadre institutionnel du développement durable » est également critiqué pour sa faiblesse, alors même que c’est une véritable réforme de la gouvernance qui s’impose. Les pays débattent de la forme que pourrait prendre l’institution en charge de l’environnement, quand l’enjeu est en réalité celui de ses prérogatives réelles et de sa marge de manœuvre vis-à-vis de l’OMC.  Or le fait de poser comme thèmes majeurs des concepts mal cadrés, a évidemment accentué le durcissement des positions entre Etats, et débouché sur de nombreux blocages, qui ne sont à l’orée de la Conférence toujours pas dépassés. Jeu diplomatique des compromis ou manque de visions politiques partagées, les deux explications se tiennent.

A. L’économie verte  

Difficile à cerner avec précision, la notion d’économie verte, était au cœur de la Conférence Rio + 20.  En effet, comment construire une économie qui concilie croissance économique, progrès sociaux et réponse aux grands défis environnementaux et de développement auxquels l’humanité doit faire face ?  En effet, depuis deux ans, la notion « d’économie verte » a rompu ses amarres avec l’univers des spécialistes en économie de l’environnement et rejoint le flux général du discours politique. Les déclarations des chefs d’État et des ministres des Finances, les communiqués du G20 et les acteurs du développement durable et de l’éradication de la pauvreté y font de plus en plus allusion. Pour le PNUE, l’économie verte est une économie qui entraîne une amélioration du bien-être humain et de l’équité sociale tout en réduisant de manière significative les risques environnementaux et la pénurie de ressources. Sous sa forme la plus simple, elle se caractérise par un faible taux d’émission de carbone, l’utilisation rationnelle des ressources et l’inclusion sociale. Dans ce type d’économie, la croissance des revenus et de l’emploi doit provenir d’investissements publics et privés qui réduisent les émissions de carbone et la pollution, renforcent l’utilisation rationnelle des ressources et l’efficacité énergétique et empêchent la perte de biodiversité et de services environnementaux. Il faut que ces investissements soient catalysés et appuyés par des dépenses publiques ciblées, une réforme des politiques et des modifications de la réglementation.

1. La déclinaison de l’économie au temps écologique

L’intérêt récent pour le concept d’économie verte a sans nul doute été encouragé par la déception généralisée à l’égard du paradigme économique dominant, le sentiment de lassitude né de la multitude de crises simultanées et les dysfonctionnements du marché qui ont marqué la première décennie du nouveau millénaire, en particulier la crise économique et financière de 2008. Mais parallèlement l’existence d’une alternative, d’un nouveau paradigme économique où la richesse matérielle ne s’accompagnerait pas inévitablement d’une augmentation des risques environnementaux, de la pénurie de ressources et de disparités sociales, se manifestait avec une insistance croissante.

Deux courants de pensée économique se sont emparés de ce concept.

  • l’économie de l’environnement (promue notamment par l’OCDE ou le PNUE) dans laquelle l’environnement est un facteur de production économique, pouvant promouvoir des secteurs verts comme les énergies renouvelables, les constructions à haute qualité environnementale mais aussi l’appropriation de plus de terres, de forêts, d’espèces, de gènes… dans une logique d’extension de l’économie marchande au vivant. L’effet attendu est d’en faire un nouveau moteur de croissance.

  • l’économie écologique qui se pose en alternative au modèle économique actuel. Partant du constat des limites des ressources de la planète et de la pression excessive sur l’environnement, l’économie se réaffirme au service d’une société soutenable sur tous les plans : écologique, social, financier et économique, mais aussi démocratique. Ce qui signifie sortir du modèle économique libéral actuel pour renforcer les modes de régulation

Le concept d’économie verte ne remplace pas le développement durable, néanmoins il est de plus en plus largement reconnu que la réalisation du développement durable dépend presque entièrement d’une bonne approche économique. Des décennies de création de nouvelles richesses avec le modèle de l’« économie brune » n’ont pas vraiment réussi à mettre fin à  a marginalisation sociale et à l’épuisement des ressources et nous sommes encore très loin d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement.               

2. Un concept ambigu   

Le concept d’économie verte rassemble, mais des divisions persistent quant à sa définition et son contenu. C’est un concept qui fait difficulté du fait que la question de l’équité, majeure, est occultée ainsi que celle de la régulation de l’économie (notamment des actuelles dérives financières). D’où les craintes multiples, notamment de la part des pays en développement, des syndicats et des ONG. A la manière dont elle est présentée dans ce document, l’économie verte ne sera pas à même de générer une dynamique de changement du modèle économique existant. Lors du 2nd comité préparatoire de Rio +20, les pays ont notamment échangé leurs points de vue sur cette notion.

Le "draft zéro" publié le 10 janvier 2012 reflétait déjà ce manque de consensus : aucune définition claire n’est posée, aucune approche opérationnelle n’est définie, aucun outil de mise en mise en œuvre n’est proposé. En outre, les liens entre l’économie verte et le développement durable ne sont pas systématiquement définis et la question de l’équité est abordée à la marge. D’une part, certains pays voient dans le concept une tentative de virage technologique prenant en compte l’écologie comme voie de relance du système économique actuel dans sa version ultralibérale, et ne menant aucunement à des réformes en profondeur. D’autre part, de nombreux pays en développement craignent que sous le couvert d’une économie verte ne se cachent des conditionnalités plus fortes d’accès aux aides internationales.

Bien qu’une définition consensuelle n’ait pu être dégagée, les différents blocs de négociation ont pu être précisés. Les délégués de l’OASIS (alliance of small Island states) ont introduit à leur tour la notion « d’économie bleue » qui met l’accent sur le développement durable des océans. Ensuite, le G77 estime d’une part que l’intégration sociale et la nécessité d’éviter tout protectionnisme vert doivent figurer dans le document final portant sur l’économie verte et d’autre part que l’économie verte doit être conforme aux Principes de Rio et à l’Agenda 21, prioriser l’éradication de la pauvreté ainsi que réaffirmer le droit souverain des pays à disposer de leurs ressources.

Pour parvenir à un consensus autour de cette notion, il lui a été donné un contenu souple, susceptible de s’adapter aux flexibilités de chaque pays. Ainsi, le paragraphe 59 de la Déclaration finale du Sommet Rio + 20, laisse transparaisse la multiplicité des sens de ce concept qui n’a pas de contenu lorsqu’il dispose que la mise en œuvre de politiques de promotion d’une économie verte par les pays qui cherchent ainsi à assurer la transition vers un développement durable est une entreprise commune, et que chaque pays peut adopter l’approche la mieux adaptée à ses plans, stratégies et priorités en matière de développement durable. Bien avant cet article, l’article 57 exprime explicitement le conservatisme des Etats en ce qui concerne leur politique d’orientation économique et leur souveraineté sur leurs ressources naturelles. De façon plus concrète, les chefs d’Etats et de gouvernement affirment « les politiques de promotion d’une économie verte dans le contexte du développement durable et de l’élimination de la pauvreté devraient être conformes aux Principes de Rio, à Action 21 et au Plan de mise en œuvre de Johannesburg et s’en inspirer, et contribuer à la réalisation des objectifs de développement arrêtés au niveau international, dont ceux du Millénaire. » A son tour, le paragraphe 58 qui pose les conditions de l’économie verte en disposant que : « Nous déclarons que les politiques de promotion d’une économie verte dans le contexte du développement durable et de l’élimination de la pauvreté devraient :

a) Etre conformes au droit international ;

b) Respecter la souveraineté de chaque pays sur ses ressources naturelles en tenant compte de ses circonstances, objectifs, responsabilités et priorités nationaux ainsi que de la marge de manœuvre décisionnelle dont il dispose en ce qui concerne les trois dimensions du développement durable ;

c) S’appuyer sur un environnement porteur et sur des institutions qui fonctionnent correctement à tous les niveaux, en donnant aux gouvernements un rôle de chef de file et en faisant participer toutes les parties concernées, y compris la société civile;

d) Promouvoir une croissance économique durable et sans exclusive, favoriser l’innovation, offrir des possibilités, des avantages et des moyens d’action à tous et garantir le respect de tous les droits de l’homme;

e) Prendre en compte les besoins des pays en développement, en particulier ceux qui sont en situation particulière;

f) Renforcer la coopération internationale, y compris l’apport de ressources financières, le développement des capacités et le transfert de technologies en faveur des pays en développement;

g) Éviter l’imposition de conditions injustifiées à l’aide publique au développement et au financement;

h) Ne pas constituer un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable, ni une restriction déguisée aux échanges internationaux, éviter les actions unilatérales visant à résoudre les grands problèmes écologiques au-delà de la juridiction du pays importateur, … »  

B. Les multiples volets  du développement durable 

La première définition internationalement reconnue du développement durable est celle du rapport Brundtland, de la Commission Mondiale sur l’Environnement et le Développement remis à l’ONU en 1987: "un développement qui répond aux besoins des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ». Cette idée se retrouve dans deux des premiers principes énoncés de la Déclaration de Rio adoptée à la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement (1992). Le principe 1 de la Déclaration affirme que: "Les êtres humains sont au centre des préoccupations du développement durable. Ils ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature"; quant au principe 3, il concerne la prise en compte du long terme et de la justice sociale: "Le droit au développement doit être réalisé de façon à satisfaire équitablement les besoins relatifs au développement et à l'environnement des générations présentes et futures". Ces deux énoncés encadrent le deuxième principe de Rio, qui affirme la souveraineté des Etats sur leurs ressources naturelles et leur devoir de veiller à ce que ne soient pas causés de dommages à l'environnement dans les zones sous leur juridiction. Depuis la Conférence de Rio, le concept a évolué: d'une notion de lien entre l'environnement et le développement, notamment de préservation du patrimoine pour les générations futures, il est devenu, au fil des conférences qui ont suivi, un concept multidimensionnel : humain, social, économique et éthique.

Le Sommet Mondial pour le Développement Social de Copenhague (mars 1995) a ainsi souligné la nécessité d'intégration des trois éléments : social, économique et environnemental: « Le développement économique, le développement social et la protection de l'environnement constituent des éléments interdépendants qui se renforcent mutuellement dans le processus de développement durable, cadre de nos efforts pour assurer à tous une meilleure qualité de vie » (§ 6). Le concept s’est encore élargi lors de la Session spéciale des Nations Unies (RIO + 5) en 1997: « La démocratie, le respect des droits humains et des libertés fondamentales, la transparence et la responsabilité dans la conduite des affaires publiques dans tous les secteurs de la société, ainsi que la participation effective de la société civile sont les bases indispensables à la réalisation du développement durable » (§17). Enfin la diversité culturelle a été introduite dans le Sommet de Johannesburg, sous la pression des pays francophones, au §5 de l’Agenda 21: «5. La paix, la sécurité, la stabilité et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, notamment le droit au développement, ainsi que le respect de la diversité culturelle, sont essentiels pour assurer un développement durable et faire en sorte que ce type de développement profite à tous ».

Le concept de développement durable, qui cristallise la volonté d’une triple intégration entre le développement économique, l’amélioration des conditions sociales pour tous les peuples et la pérennité des conditions de vie sur Terre, via la préservation de l’environnement. Telle est la définition du développement durable portée par le rapport Brundtland. Il est aujourd’hui essentiel de réinterroger son évolution à la lumière des vingt dernières années. Le «développement durable », bien que né il y a environ 25 ans, reste un concept encore jeune qui n’a pas atteint la pleine maturité. Ses principes fondateurs sont bien connus : éclairer les décisions de toute organisation à la lumière des enjeux sociaux, environnementaux et économiques et placer ces mêmes décisions dans une optique de long terme en prenant en compte les transferts générationnels. En reliant les piliers économique, social et environnemental, le développement durable place la notion d’équilibre au coeur des décisions des acteurs économiques.

De nos jours, le concept de développement durable s’appuie sur un constat et porte une ambition. Depuis quelques années, le constat de la gravité de la crise environnementale et sociale s’est confirmé, et l’ambition de réconciliation intra et inter générationnelle est plus que jamais dactualité. Il ne faut donc pas se méprendre sur le concept de développement durable car il ne porte pas en lui les solutions concrètes et pratiques du quotidien, c’est à l’ensemble des acteurs de les inventer à la lumière des principes posés. Ce concept est en fait à même de provoquer les nécessaires ruptures d’intérêt général. Et aujourd’hui, en effet, la pensée théorique et les expérimentations de terrain progressent rapidement se portant, pour certains, vers des innovations de rupture. Ainsi, la radicalité du constat ne peut plus nous faire esquiver le problème posé par la relative lenteur et pauvreté des solutions apportées jusqu’à présent. Le développement durable demeure un but vital à long terme, mais pour l’atteindre un verdissement de l’économie est nécessaire. Des faits de plus en plus nombreux suggèrent également que la transition vers une économie verte se justifie du point de vue économique et social. De nouveaux arguments solides devraient inciter les gouvernements et le secteur privé à redoubler d’efforts pour s’engager dans cette transformation économique. Pour les gouvernements, cela signifierait poser des règles du jeu plus favorables aux produits écologiques, autrement dit abandonner progressivement des subventions d’un autre temps, réformer leurs politiques, adopter de nouvelles mesures incitatives, renforcer l’infrastructure des marchés et les mécanismes économiques, réorienter l’investissement public et verdir les marchés publics. Pour le secteur privé, cela nécessiterait de comprendre et de mesurer l’opportunité réelle que représente la transition vers une économie verte dans de nombreux secteurs clés et de réagir aux réformes des politiques et aux signaux de prix par une hausse des niveaux de financement et d’investissement. Dans son rapport phare sur l’économie verte et sa présente Synthèse à l’intention des décideurs, le PNUE avance que les avantages du verdissement de l’économie mondiale sont aussi tangibles que considérables, que les gouvernements et le secteur privé disposent des moyens de la réaliser et que le moment de relever le défi est arrivé.

 

 

Troisième partie

Domaines thématiques et questions transversales 

La Conférence Rio + 20 a abordé  sept domaines thématiques et questions transversales : eau, énergie, océans, préparation aux catastrophes naturelles, sécurité alimentaire, travail décent et villes.

 

 

 

 

 

 

 

 

chien de prairie

I. Circonspection de la conférence sur le droit à l’eau

Daniela QUELHAS

Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, article 11 – droit international des droits de l’homme – résolutions de l’assemblée générale – valeur juridique - droit à l’eau – droit autonome – justiciabilité – déclaration finale Rio+20 – texte flou – absence d’engagement contraignant.

1.    Le droit à l’eau, la réponse à des besoins vitaux ?

 

Si les statistiques n’indiquent souvent rien par elles-mêmes, les chiffres concernant l’accès à l’eau impressionnent par les dégâts qu’ils suggèrent sur la préservation de la vie. Selon les estimations de l’Organisation Mondiale de la Santé (ci-après OMS), 800 millions de personnes n’auraient pas accès à l’eau potable, 3 milliards n’auraient pas l’eau courante à domicile, tandis que 50% des lits d’hôpitaux seraient occupés par des malades infectés directement ou indirectement par de l’eau insalubre. Ainsi, 2,3 milliards de personnes contracteraient des maladies d’origine hydrique.

Parce que l’accès à l’eau affecte la santé des personnes, autorise l’irrigation des cultures ainsi que l’abreuvage du bétail, les débats autour de l’accès à l’eau dans un monde où elle vient trop souvent à manquer se sont multipliés, pour se cristalliser autour de sa consécration en tant que droit fondamental de la personne humaine. Cette réponse juridique, défendue par la société civile, semble à beaucoup un moyen efficace de garantir l’accès à l’eau aux populations qui en manquent cruellement.  

Les organes des conventions internationales de protection des droits de l’homme ont, dans ce contexte favorable, joué un rôle important, puisque c’est le Comité des droits économiques, sociaux et culturels qui consacra le premier, en 2002, le droit à l’eau comme droit fondamental dans son Observation Générale n°15. Le droit à l’eau y est définit comme : « un approvisionnement suffisant, physiquement accessible et à un coût abordable, d'une eau salubre et de qualité acceptable pour les usages personnels et domestiques de chacun. Une quantité adéquate d'eau salubre est nécessaire pour prévenir la mortalité due à la déshydratation et pour réduire le risque de transmission de maladies d'origine hydrique ainsi que pour la consommation, la cuisine et l'hygiène personnelle et domestique ». Le principe de la gratuité de l’eau, défendu par de nombreuses organisations non gouvernementales, n’a pas été retenu, ni non plus le statut de « patrimoine commun de l’humanité », à l’image des fonds marins, de la haute mer ou de l’espace extra-atmosphérique. En effet, le Comité mentionne le coût de l’eau, qui bien qu’« abordable », suggère en vérité un prix dont l’importance est à déterminer au sein de chaque Etat.  

La multiplication des déclarations et forums de discussion autour du droit à l’eau ne doit pourtant pas faire oublier que la procédure ne peut remplacer la volonté politique, dont elle dépend toujours pour sa mise en œuvre.

 

2.    La déclaration finale de Rio+20, une place mineure pour le droit à l’eau

Le droit à l’eau a été reconnu par l’Assemblé Générale des Nations Unies dans une résolution adoptée en juillet 2010. Cependant la question, deux ans plus tard, divise encore la société internationale, situation qui n’étonne guère dans la mesure où ce texte, formellement dépourvu de portée juridique, ne fut adopté que par 122 Etats pour 41 abstentions, dont certaines significatives. En particulier, les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont déploré des formules jugées vagues et l’absence de bases solides permettant la consécration d’un tel droit en droit international des droits de l’homme, sans parler de l’impossibilité d’adopter la résolution par consensus, dont on peut estimer qu’elle signe la mauvaise fortune des normes dont le texte fait la promotion. Les oppositions de nombreux Etats n’ont pas empêché, quelques mois plus tard, l’adoption par le Conseil des droits de l’homme d’une résolution consacrant le droit à l’eau, que le texte complète et précise. Là encore, bien que dépourvu de valeur contraignante, la résolution insiste sur les liens existant entre ce droit à l’eau et certaines des dispositions des Pactes de 1966 où il trouverait sa source. Mais la mise en œuvre effective, et plus encore la justiciabilité de ce droit au plan national demeure fort discutée, alors que l’eau est encore et toujours considérée comme une marchandise dont la gestion tend à se financiariser.

La déclaration finale adoptée par les Etats participant à la Conférence Rio+20 illustre tout à fait l’absence de consensus sur la consécration de l’accès à l’eau en tant que droit fondamental de la personne humaine, malgré les appels répétés du Rapporteur pour le droit à l'eau et à l'assainissement. En effet, le thème de l’eau et de l’assainissement n’occupent dans le texte final qu’une place modeste, impression non démentie à la lecture des paragraphes concernés. Après une brève contextualisation de la question de l’eau dans la perspective du développement durable, la déclaration se borne à réitérer les engagements pris par les Etats à l’occasion de sommets passés, sans en ajouter, ni même préciser les modalités desdits engagements. Le paragraphe 121, pourtant le plus précis sur le sujet, se contente en effet de réaffirmer « les engagements pris en faveur du droit à l’eau potable et à l’assainissement, qui doit être réalisé progressivement pour nos peuples dans le plein respect de la souveraineté nationale », avant de rappeler « l’engagement pris en faveur de la Décennie internationale d’action sur le thème « L’eau, source de vie » (2005-2015) ». Les paragraphes suivants insistent enfin sur la nécessité de prendre des mesures afin de prévenir et lutter contre les sécheresses et la pollution, sans préciser la nature desdites mesures, d’échéancier de concertation ni d’instruments disponibles pour en assurer l’adoption.

Ainsi, bien que le droit à l’eau ait été maintenu dans la version finale du texte après d’âpres discussions, la Déclaration ne satisfait pas la société civile ni les institutions internationales engagées dans la lutte pour la consécration du droit à l’eau et à l’assainissement comme droit fondamental de la personne humaine. Encore en gestation au plan international, il n’est par ailleurs que peu repris au plan interne, puisqu’en Europe, même si la France milite (quoique de manière inégale) pour la consécration du droit à l’eau et à l’assainissement dans les instances internationales auxquelles elle participe, seule la Belgique a reconnu sa valeur constitutionnelle, avec une quarantaine de pays du sud. Pris dans les logiques de l’« économie verte », les Etats peinent donc encore à reconnaître l’accès à l’eau comme droit fondamental de la personne humaine.

 

 

 

 

 

fourmis manioc

II. La problématique des Villes durables

Emmanuel MOUBITANG

 

L’urbanisation croissante à l’échelle mondiale, son caractère inéluctable et ses incidences sur le changement climatique placent la ville durable au cœur des priorités du 21ème  siècle. La Conférence de Rio+20 joue un rôle très important dans l’analyse de ces enjeux, comme en témoigne son ordre du jour, déroulé du 20 au 22 juin 2012, dont les villes durables sont l’un des thèmes prioritaires. Cette échelle est d’autant plus justifiée que ces enjeux sont communs à tous les pays du monde, même si, bien entendu, les moyens et les histoires diffèrent.

La notion de ville durable met l’accent sur les aspects environnementaux et urbanistiques de la construction de la ville. Toutefois, il est également nécessaire d’insister sur ses aspects économiques et sociaux. L’objectif est ainsi de trouver des solutions pour concilier la protection environnementale avec la création de valeurs foncières, patrimoniales et économiques, sans accroître les inégalités sociales qui en découlent. Le terme de durabilité doit être compris au sens large d’un optimum à trouver entre les exigences urbanistiques, environnementales, économiques et sociales, à l’échelle de la ville et des territoires urbains sur lesquels elle se recompose. Toutefois, la durabilité peut être considérée comme une préoccupation des pays riches dans la mesure où son coût immédiat n’est pas à la portée de tous, même s’il peut être compensé dans le temps. C’est pourquoi il faut veiller à ce que la durabilité profite à tout le monde et ne crée pas de nouvelles inégalités économiques et sociales.

La ville durable est dense : elle occupe moins d’espace et empiète moins sur le milieu. Elle favorise les déplacements à pied, à vélo ou en transports collectifs. Elle est aussi plus verte : les nouveaux paysages urbains comprennent des jardins verticaux, des toits verts ou encore des parcs et jardins de proximité. Ce nouveau modèle de ville favorise également la mixité sociale au sein du quartier mais aussi des habitations. Enfin, l’accent est mis sur la production et la consommation locale de biens : approvisionnement alimentaire régional, soutien à la vente directe… l’objectif étant de réduire les kilomètres alimentaires. L’idée de ville durable n’est pas neuve. Elle est déjà expérimentée dans plus Etats, notamment à Curitiba, capitale de l’Etat de Paraná (Brésil) qui développe depuis 1964 une politique de développement durable, tant environnementale que sociale.

La ville durable, dans sa conception et sa fabrique, doit ainsi relever de nouveaux défis, locaux et globaux, et ouvre le débat sur les choix sociétaux. Les efforts fournis à ce jour pour faire la ville durable ne sont rien en comparaison de ceux à venir. La ville est au cœur des problèmes du 21ème siècle car la croissance urbaine mondiale et l’empreinte écologique qu’elle génère sont incompatibles avec les ressources limitées et non renouvelables de la planète. Or, on ne saurait remettre en cause le caractère urbain de la civilisation. En conséquence, la seule issue est de rendre compatible la civilisation urbaine avec la protection des ressources. C’est pourquoi le Secrétaire général de Rio+20, Sha Zukang, appelle à des efforts pour construire des villes durables (voir), le décrivant comme « l'un des enjeux importants dans la réalisation du développement durable », selon un communiqué de presse datant du 18 juin  2012.  Ainsi, dans le Document final de Rio+20, les gouvernements reconnaissent que « le développement durable nécessite une réelle mobilisation et la participation active de la société civile et de nombreux groupes marginalisés, comme les personnes souffrant de handicaps » (voir). C’est une vraie avancée.

L’objectif final est donc d’associer les espaces urbains à l’effort et aux stratégies d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre dans l’esprit de la mise en place d’une économie verte tout en renforçant la mise en œuvre de politiques et de mesures d’adaptation afin que les villes de demain soient également résilientes. Dans ce but, la Conférence de Rio+20 attire l’attention sur la situation préoccupante des villes du 21ème siècle (I), qui appelle un engagement ferme de la communauté internationale (II).

I. Le constat

Les villes sont les plaques tournantes pour les idées, le commerce, la culture, la science, de la productivité, le développement social et bien plus encore (A). Cependant, de nombreux problèmes se posent pour faire en sorte que les villes continuent de générer des emplois et de la prospérité, sans grever les sols et les ressources naturelles (B).

A. Développement des villes non planifiées

Environ la moitié de la population mondiale vit dans les villes, les populations urbaines ayant augmenté de quelque 750 millions d’habitants en 1950 à 3,6 milliards en 2011. En 2030, environ 60 % de la population mondiale vivra en zone urbaine. Cette estimation dépassera 75% en 2050, sachant que la population mondiale avoisinera alors les 10 milliards d’habitants. La croissance des villes signifie qu’elles seront responsables d’assurer des services à un nombre sans précédent de personnes, notamment des logements et une éducation abordables, de l’eau potable et des aliments sains, de l’air pur, un environnement exempt de criminalité et des transports efficaces.

 Au cours des prochaines décennies, 95 % de la croissance de la population urbaine dans le monde sera le fait des pays en développement. La population urbaine d’Afrique devrait passer de 414 millions à plus de 1,2 milliard d’habitants d’ici à 2050, tandis que celle de l’Asie, actuellement à 1,9 milliard, devrait grimper à 3,3 milliards. Les deux régions réunies contribueront pour 86 % de toute l’augmentation de la population urbaine mondiale.

La tendance à l’urbanisation a d’énormes incidences sur les efforts de réduction de la pauvreté, de gestion des ressources naturelles, de protection de l’environnement et de lutte contre les changements climatiques. Les villes n’occupent que 2 % de la masse continentale mondiale, mais elles produisent plus de 70 % de ses émissions de dioxyde de carbone. En même temps, les villes sont peut-être la solution à de nombreux problèmes mondiaux. Elles sont les mieux placées pour jouer le rôle de chefs de file de l’écologisation de l’économie mondiale en améliorant l’efficacité de l’utilisation d’énergie dans les transports et les bâtiments, ainsi que celle des systèmes d’approvisionnement en eau et d’évacuation des déchets. Certains succès ont été obtenus à ce jour. La qualité de l’air s’est améliorée dans plusieurs villes. En général, les initiatives internationales visant à éliminer le plomb de l’essence ont été couronnées de succès. Les institutions financières internationales ont fourni un soutien massif aux transports publics. Les sources d’énergie domestique propres, y compris l’énergie éolienne et solaire, sont devenues plus accessibles à des prix de plus en plus concurrentiels.

Il reste très difficile de gérer les villes en continuant à créer des emplois et de la prospérité sans pour autant fragiliser l’environnement et les ressources. Les villes doivent notamment composer avec la congestion, le déclin des infrastructures, le manque de fonds pour assurer les services de base et le manque de logements adéquats. ONU-Habitat attire l’attention sur le fait que près d’un tiers de la population urbaine mondiale vit dans des conditions insalubres et, si la population continue de croître, d’ici à 2020 près de 1,03 milliard de personnes vivront dans des taudis. Actuellement, les bâtiments utilisent 40 % de l’énergie mondiale et le secteur immobilier représente à lui seul la plus importante source d’émissions de gaz à effet de serre. Les bâtiments existants permettraient de réaliser d’importantes économies d’énergie, car leur niveau de rendement énergétique est souvent bien en deçà des potentiels actuels. Dans les pays en développement, les nouvelles techniques de construction verte représentent d’énormes possibilités. L’investissement dans l’efficacité énergétique des bâtiments s’accompagne d’économies directes et indirectes importantes, permettant de faire contrepoids aux coûts supplémentaires et de rentabiliser rapidement les investissements.

Dans l’ensemble, les transports sont responsables de 13 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Les pays industrialisés sont actuellement les principaux responsables de toutes les émissions de gaz à effet de serre, mais c’est le transport routier dans les pays en développement, essentiellement dans les économies émergentes, qui sera responsable de 80 % de l’augmentation prévue jusqu’en 2030. Des réseaux de transport efficients et efficaces sont importants pour assurer un accès aux marchés, à l’emploi, à l’éducation et aux services de base essentiels pour lutter contre la pauvreté. Les modèles actuels de développement des transports ne sont pas viables et risquent en fait d’aggraver les problèmes environnementaux et sanitaires. Les citadins utilisent 75 % des ressources naturelles de la planète. Une diversité biologique et des écosystèmes en bonne santé sont essentiels au bon fonctionnement des villes. La biodiversité et des écosystèmes fonctionnels favorisent la résilience de la biosphère, mais plus la biodiversité se dégrade, plus les collectivités deviennent vulnérables. La dégradation de la biodiversité risque d’avoir des effets imprévisibles sur la santé et le bien-être des villes et de leurs résidents. La déforestation et la destruction des écosystèmes côtiers et fluviaux sont souvent à l’origine d’inondations urbaines.

B. Interdépendance entre développement et villes durables

Les villes, bien que ne représentant que 4% de la surface terrestre, concentrent une grande partie de l’activité humaine et sont à l’origine d’une pression non négligeable sur l’environnement et les ressources naturelles. A titre d’exemple, elles consomment 60 à 80 % de l’énergie mondiale, génèrent 75 % des émissions de CO2 et absorbent environ 75% des ressources naturelles (voir).

L’espace urbain rassemble des systèmes très intégrés, organisés selon des schémas complexes et de nature très variée selon que l’on considère les infrastructures, les équipements et activités génératrices de biens ou de services ou encore la satisfaction des besoins essentiels et légitimes d’une population concentrée géographiquement. Par définition tous ces systèmes sont interdépendants ce qui signifie que tout impact touchant une partie de la ville peut toucher de manière plus ou moins directe une autre partie de la ville voire son ensemble. Cette évidence est particulièrement visible dès lors qu’il s’agit des réseaux de transport, de gestion des eaux, de la distribution énergétique ou encore des réseaux de communication et c’est pourquoi il est important de souligner la nécessité d’une approche holistique de la ville tant dans l’analyse des défis qu’elle rencontre que des réponses à apporter.

La répartition des habitants dans l’espace urbain a également beaucoup changé et, pour diverses raisons (évolutions des modes de transport, de travail, prix du foncier dans les centres urbains, émergence de nouveaux loisirs, aspirations à un logement individuel,…), il s’est produit une accélération du développement des banlieues et des couronnes périurbaines. La densité urbaine moyenne (le nombre d’habitants par kilomètre carré d’espace bâti c'est-à-dire en ne prenant pas en compte les zones vertes) diminue depuis deux siècles (2,2% par an pour les villes des pays développés et 1,7% pour les pays du Sud au cours de la dernière décennie). Si les tendances actuelles se confirment, au cours des 20 prochaines années, l’espace bâti des villes de plus de 100 000 habitants devrait être multipliés par 3 pour les pays en développement et par 2,5 pour les autres.

Enfin, un des principaux défis est l’accès à l’ensemble des habitants des villes à des conditions de vie dites « décentes ». On rappellera ici que, chaque semaine, la population urbaine augmente d’environ un million d’habitants et que plus de la moitié de ces « nouveaux arrivants » viennent vivre dans des bidonvilles.

Les défis rappelés ci-dessus sont exacerbés et renforcés par les conséquences du changement climatique comme cela a été mis en évidence par de nombreux événements récents témoignant de la vulnérabilité des territoires urbains aux aléas climatiques tels que les vagues de chaleur, les inondations, les ouragans. Même si la vulnérabilité d’un territoire dépend fortement de ses caractéristiques géographiques elle dépend également de multiples facteurs dont l’urbanisme, l’organisation et la nature des infrastructures telles que le transport, le type d’habitat, les activités économiques locales, le mode de vie des populations ou encore l’existence d’infrastructure de protection. Par exemple, la sensibilité d’une ville aux vagues de chaleur est fortement liée à sa morphologie c'est-à-dire à son organisation spatiale ainsi qu’au type d’habitat et cela peut faire varier dans des proportions significatives ce que l’on appelle « l’îlot de chaleur urbain » (excès des températures de l'air dans les zones urbaines en comparaison avec les zones rurales qui les entourent avec des maxima qui peuvent aller de 2°C pour une ville de 1000 habitants jusqu’à 12°C pour une ville de plusieurs millions d’habitants).

Ces difficultés peuvent être surmontées en permettant aux villes de continuer à prospérer et à se développer, tout en optimisant l’utilisation des ressources et en réduisant la pollution et la pauvreté. Les villes se sont déjà fortement engagées dans la lutte contre le changement climatique. Les Etats viennent de leur emboîter le pas à l’issue des travaux de Rio+20. Même si cela est très certainement encore insuffisant, de nombreuses initiatives ont été mises en place au sein de réseaux nationaux, régionaux ou internationaux.  

II. L’engagement

L’engagement des Etats se décline selon deux (2) axes majeurs. Au niveau national, il est question de promouvoir l’adoption de stratégies globales en matière d’urbanisme et d’établissement humain (A). Au niveau international, il s’agit d’impulser la coopération sous toutes ses formes (B).   

A. Au niveau national 

Au cours des négociations en prévision de Rio+20, il a été proposé :

  • D’intégrer le développement urbain durable en tant qu’élément clé des politiques nationales;

  • De donner aux autorités locales les moyens de collaborer plus étroitement avec les gouvernements nationaux;

  • De promouvoir une approche intégrée de la planification et de la construction de villes durables en prévoyant des réseaux de transport et de communication efficaces, des bâtiments plus verts, des établissements humains et des systèmes de prestation de services économiques efficaces, une amélioration de la qualité de l’air et de l’eau, une planification préalable aux catastrophes et des interventions en cas de catastrophe ainsi qu’une résistance accrue aux changements climatiques;

  • De privilégier une croissance et un développement urbains écologiquement rationnels, ainsi qu’une gestion rationnelle de l’utilisation des terres;

  • De promouvoir et mettre en œuvre des programmes de réutilisation et de recyclage des déchets.

Dans le texte final de Rio+20, les gouvernements s’engagent à « œuvrer en vue d’améliorer la qualité des établissements humains, y compris les conditions de vie et de travail des citadins et des ruraux dans le contexte de l’élimination de la pauvreté, pour faire en sorte que tous aient accès aux services de base, à un logement et à des moyens de transport ». Même si toutes les propositions n’ont pas été adoptées, on peut affirmer qu’on s’achemine lentement mais sûrement vers la consécration d’un droit de la ville. 

B. Au niveau international

Nombreuses sont les villes qui innovent et qui expérimentent la voie d’un développement plus solidaire et respectueux de l’environnement et qui, pas à pas, dessinent les outils et les savoirs qui demain pourraient s’adapter et s’appliquer dans d’autres villes. Ceci étant, la plupart de ces expérimentations se font dans le cadre spécifique de programmes dédiés de coopération technique, financière, politique ou partenariale (1). En outre, la question du droit à la ville pourrait être le principal enjeu pour les villes du 21ème siècle (2). 

1. La coopération multiforme, voie du salut

La plupart des villes sont confrontées à des barrières similaires dès lors qu’il s’agit de mettre en place des stratégies de développement durable et cela devient encore plus complexe lorsqu’il s’agit d’incorporer les problématiques climatiques telles que l’adaptation, la vulnérabilité et la résilience des territoires. Les barrières peuvent être informationnelles (poids des incertitudes, manque d’exemple), financières, techniques (manque de compétences sur le sujet), cognitives (perception des risques par exemple), normatives et institutionnelles (partage des compétences sur un même territoire, propension au statu quo). Le fait que ces barrières soient communes à l’ensemble des villes et que leur contournement soit relativement lourd et coûteux pousse à une action au niveau national, régional ou international. De plus, l’élaboration d’outils devant in fine permettre l’évaluation de l’action et des résultats ne peut se faire que dans un cadre partenarial.

Il faudrait plusieurs centaines de pages pour décrire les différentes initiatives et projets en cours et plus encore pour décrire les différents réseaux et acteurs traitant plus ou moins directement de la question urbaine. Au niveau des acteurs et, sans aucune exhaustivité, on citera les agences onusiennes : UN-Habitat et PNUE ; les réseaux de villes ou de gouvernements locaux : ICLEI Local Governments for Sustainability, CGLU - Cités et Gouvernements Locaux Unis, C40, Cities Alliance ; les bailleurs ou organismes de financement : Banque mondiale, Commission européenne, agences de coopération, banques régionales ou encore les réseaux de représentants de la société civile qui s’intéressent à la question urbaine.

Parmi les projets on citera ici quelques exemples qui s’intéressent à l’élaboration de nouveaux outils et savoirs :

- développement d’un standard international pour la mesure des émissions de gaz à effet de serre des villes (Common Carbon Metrix) ;

- incorporation des villes dans les mécanismes de flexibilité de la CCNUCC avec notamment

l’élaboration de méthodologies éligibles au Mécanisme de Développement Propre (MDP) selon le schéma MRV (mesurable, reportable et vérifiable) ;

- expérimentation d’un système d’échange carbone de type « Cap and Trade » dédié aux villes avec des villes pilotes telles que Tokyo ou Tianjin ;

- élaboration d’outils et d’indicateurs spécifiques indépendants à même de refléter les améliorations, la performance des villes… 

2. Le droit à la ville, principe fondateur

Le Droit à la Ville est un concept qui a été développé à la fin des années soixante en réponse à la fragmentation de l’espace urbain. Il a progressivement évolué et, en 2004, une Charte mondiale du droit à la ville a été élaborée par des mouvements sociaux et organisations du monde entier avec l’appui de l’UNESCO et d’ONU-Habitat. La « Ville en tant que droit fondamental universel » est un document fondateur qui a été repris dans plusieurs villes au travers de Chartes locales. En 2010, le rapport d’ONU-Habitat sur « L’état des villes dans le monde en 2010-2011 : réduire la fracture urbaine » a repris ce concept en tant qu’importante force de changement social en invitant les autorités locales à donner à chaque résident « un droit à la ville »  (voir). Ce concept prend en compte également des notions de qualité de vie, de solidarité, d’équité et de participation citoyenne dans les activités et la gouvernance de la ville. L’implication du citoyen dans la vie de sa cité dans les phases de concertation amont, dans les décisions d’investissement, les phases de mise en œuvre ou celles d’évaluation est un processus hautement intégrateur qui permet de redonner aux habitants un sentiment d’appartenance. La Ville devient alors un « bien commun » patrimonial où chacun, quelque soit son statut ou sa position sociale, a le même poids dans le processus de décision.

Des villes et pays font figure de pionniers dans la mise en œuvre de ce concept. A ce jour, de nombreuses initiatives novatrices ont également été mises en place en Asie et en Afrique mais elles restent encore limitées car la question du droit à la ville en tant que droit opposable reste posée. Véritable opportunité pour inviter le pilier social du développement durable dans la vie urbaine, « le droit à la ville porte en lui de nombreuses promesses » (voir) et pourrait être un des sujets majeurs des prochaines Conférences des nations Unies sur le développement durable. 

Conclusion

Qu’il s’agisse de la mise en œuvre de l’Agenda 21 ou de la lutte contre le changement climatique, les villes ont témoignées depuis plusieurs années, d’une incroyable capacité à se mobiliser, s’engager et s’organiser. Territoires à la croisée de nombreux défis, elles ont été contraintes d’innover et d’expérimenter dans l’urgence de nouvelles approches pour tenter de minimiser les fractures urbaines qui deviennent jour après jour de plus en plus préoccupantes. Pour autant, les initiatives réussies, aussi volontaires, ambitieuses et emblématiques qu’elles puissent être, ne concernent encore qu’un petit nombre de villes.

L’urgence aujourd’hui est d’élaborer les modalités à même de pouvoir les démultiplier afin que l’ensemble des villes, qu’elles soient de petite taille ou des mégapoles puisse atteindre les mêmes résultats tout en minimisant le coût social, environnemental et économique.

Pendant que de nombreuses incertitudes planent sur la nature du régime institutionnel de lutte contre le changement climatique qui sera mis en place après 2012, au sortir de la Conférence de Rio+20, on a l’impression d’avancer par rapport aux  objectifs pour le développement durable. Le rôle des villes apparaît plus que jamais comme essentiel à toute possible construction collective.

C’est aussi dans ce contexte que le débat sur la mise en œuvre de l’économie verte ne fait que commencer et, dans ce nouvel échiquier, le rôle des villes sera intimement lié aux responsabilités mais aussi et surtout aux moyens qui leurs seront alloués.

 

 

 

 

 

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III- La question de l’alimentation

Armelle GOURITIN

 

Avant tout il convient de rappeler le défi qui est posé pour les millions de personnes qui souffrent de la faim tous les jours. Le problème de la faim doit faire face à de nombreux défis : l’explosion démographique qui implique une explosion des besoins alimentaires, alors que d’autre part les ressources naturelles qui fournissent ou sont le support des denrées alimentaires sont sous pression (dégradation des sols, désertification due aux changements climatiques, épuisement des ressources non renouvelables etc.).  La présente note se charge de rapporter et de critiquer les développements légaux qui ont eu lieu à l’issue de la Conférence Rio +20. Dans un premier temps, nous verrons quelle est l’assise légale du droit à l’alimentation en droit positif pré-Rio+20 (I). Ensuite, il sera possible de rapporter ce qui a pas change à l’issue de la Conférence Rio+20 et de commenter les apports très limités de la Conférence en termes de mise en œuvre du droit à l’alimentation (II). 

 

I. Le droit à l’alimentation : une assise solide en droit international et des mécanismes de mise en œuvre.

 

A. Fondement juridique, définition et obligations en droit international.

 Le droit à l’alimentation de nombreux fondements en droit. Pour une liste complète, voir le site du Haut Commissaire aux droits de l’homme (voir). Nous rapportons ci-dessous les fondements les plus directs. Le droit à l’alimentation est garanti et défini à l’article 11 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Ce Pacte a été adopté et ouvert à la signature, à la ratification et à l’adhésion par l’Assemblée générale dans sa Résolution 2200 A (XXI) du 16 Décembre 1966 (entrée en vigueur le 3 janvier 1976). A ce jour, le Pacte a 160 Parties et 60 signatures. D’après l’article  11 du pacte: 

« 1: Les Etats parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions d'existence. Les Etats parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réalisation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l'importance essentielle d'une coopération internationale librement consentie.

2. Les Etats parties au présent Pacte, reconnaissant le droit fondamental qu'a toute personne d'être à l'abri de la faim, adopteront, individuellement et au moyen de la coopération internationale, les mesures nécessaires, y compris des programmes concrets :

a) Pour améliorer les méthodes de production, de conservation et de distribution des denrées alimentaires par la pleine utilisation des connaissances techniques et scientifiques, par la diffusion de principes d'éducation nutritionnelle et par le développement ou la réforme des régimes agraires, de manière à assurer au mieux la mise en valeur et l'utilisation des ressources naturelles ;

b) Pour assurer une répartition équitable des ressources alimentaires mondiales par rapport aux besoins, compte tenu des problèmes qui se posent tant aux pays importateurs qu'aux pays exportateurs de denrées alimentaires. » 

Le droit à l’alimentation est aussi garanti par la Déclaration Universelle des droits de l’Homme de 1948 (voir) à l’article 25 para. 1 (Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation (…)). Dans l’Observation générale du Comité des droits économiques, sociaux et culturels No. 12 sur le droit à une nourriture suffisante adoptée le 12 mai 1999 à Genève (voir) portant sur les questions de fond au regard de la mise en œuvre du Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, la vision unitaire du droit à l’alimentation s’est imposée. Elle implique que les États ont le devoir de réaliser le droit d’être à l’abri de la faim et que la réalisation du droit à une nourriture suffisante devrait viser en premier lieu l’accès à une subsistance minimum.

    Il est pertinent, afin de mieux comprendre les potentielles avancées induites par la Conférence Rio +20, de préciser le contenu des obligations des Etats parties. L’article 2 du Pacte prévoit que chaque Etat partie au Pacte “s'engage à agir, tant par son effort propre que par l'assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique, au maximum de ses ressources disponibles, en vue d'assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le présent Pacte par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l'adoption de mesures législatives” (para.1), et les Etats parties au Pacte “s'engagent à garantir que les droits qui y sont énoncés seront exercés sans discrimination aucune (…)” (para. 2). Dans ses Observations Générales No. 3 de 1990 sur la nature des obligations des Etats parties sous l’article 11 para.1, (voir) et No. 12 de 1999 évoquée plus haut, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (voir) a apporté d’importantes informations à ce sujet.  Les obligations à charge des Etats parties peuvent être schématiquement regroupées en quatre types d’obligations, comme reporté sur le site internet du Rapporteur Spécial sur le droit à l’alimentation (voir):

  • de l’obligation de respecter l’actuel accès à l’alimentation découle l’obligation de ne pas adopter une mesure qui empêcherait un tel accès. Il s’agit de l’effet cliquet (“standstill”) : le principe de non-régression en droits de l’homme ;

  • de l’obligation de protéger l’accès à l’alimentation découle que les Etats doivent adopter les mesures qui assurent que les entreprises ou les individus ne privent pas les individus de leur accès à une alimentation adéquate ;

  • de l’obligation de faciliter l’accès à l’alimentation découle l’obligation pour les Etats de s’engager pro-activement dans des activités qui renforcent l’accès et l’utilisation des individus aux ressources et moyens d’assurer leur subsistance, y-compris la sécurité alimentaire ; 

  • lorsqu’un individu ou un groupe de personnes n’est pas capable, pour des raisons qui ne sont pas sous son contrôle, d’exercer leur droit à l’alimentation, les Etats ont l’obligation de directement satisfaire à ce droit. Cette obligation s’applique aussi aux personnes victimes de désastres naturels ou non.

      

B. La mise en œuvre du droit à l’alimentation dans le système onusien.

 

A l’heure actuelle il n’est pas possible pour une personne privée ou un groupe de personnes privées de saisir une juridiction internationale afin de faire constater, sanctionner et réparer une atteinte au droit à l’alimentation. Il existe essentiellement deux voies de mise en œuvre du droit à l’alimentation dans le système onusien : le Comité des droits de l’homme et le Rapporteur Spécial. D’autres voies existent mais ne sont pas développées dans cette note (comme par exemple le Conseil des droits de l’homme (voir) ou l’Assemblée Générale des Nations Unies).

 

1. Le Comité des droits de l’homme.

Le Comité des droits de l’homme est chargé de veiller à l’application du Pacte des droits économiques, sociaux et culturels. Les Etats doivent fournir au Comité des rapports sur leur mise en œuvre des droits garantis par le Pacte à la demande du Comité (généralement tous les quatre ans). Le Comité examine ces rapports et formule ses remarques et recommandations (« observations finales »).

 Depuis l’adoption par l’Assemblée Générale du Protocole Facultatif du Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (10 décembre 2008) le Comité a une compétence en matière de plaintes individuelles (communications). Cette compétence pourra être exercée une fois que le Protocole entrera en vigueur. Par ce Protocole, le Pacte relatif aux droits «économiques, sociaux et culturels se dote d’un système de plaintes individuelles similaires au système qui prévaut dans le cadre du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

2. Le Rapporteur Spécial.

 Des plaintes individuelles peuvent être soumises auprès du Rapporteur Spécial. Se met alors en place un échange de lettres et d’informations entre le Rapporteur Spécial et l’Etat mis en cause. Le Rapporteur fait aussi des visites sur le terrain (voir). La dernière visite a eu lieu à Madagascar (juillet 2011). Lors de ces visites, le Rapporteur Spécial rassemble des informations de première main, fait rapport sur ces conclusions et propose des recommandations afin d’améliorer la situation.

Le Rapporteur Spécial présente aussi des rapports annuels au Conseil des Droits de l’Homme et à l’Assemblée Générale sur les activités qu’il mène et les études pertinentes. Le Rapporteur Spécial évalue aussi la situation du droit à l’alimentation à travers le monde et identifie des tendances en ce qui concerne le droit à l’alimentation

  En somme, les voies de mise en œuvre au niveau international relèvent de la coopération et de la coordination plus que de la contrainte. En effet, les conclusions du Comité comme celles du Rapporteur Spécial ne sont pas juridiquement contraignantes. Autrement dit, le droit à l’alimentation n’est pas, à l’heure actuelle, un droit justiciable au niveau international (c.à.d. un droit dont le non-respect peut être sanctionné par une instance judiciaire à la demande de la victime).

   Il résulte donc de ce qui précède que le droit à l’alimentation est un droit qui dispose d’un solide fondement en droit international. Ce droit souffre néanmoins de carences en ce qui concerne sa mise en œuvre. Ces carences expliquent, entre autres, les faits et ce constat accablant : des millions de personnes souffrent de la faim.

 

II. progrès limités en perspective

 

Le droit à l’alimentation avait été expressément mentionné dans la Déclaration finale de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement de Stockholm en 1972 (« Des millions d'hommes continuent à vivre bien au-dessous des niveaux les plus bas compatibles avec une vie humaine décente, privés du nécessaire en ce qui concerne l'alimentation (…) »). En revanche, la Déclaration de Rio ne mentionne pas expressément le droit à l’alimentation mais fait référence aux « besoins relatifs au développement et à l'environnement des générations présentes et futures » (principe 3), à « la tâche essentielle de l'élimination de la pauvreté » et « aux besoins de la majorité des peuples du monde » (principe 5).

A. La réaffirmation du droit à l’alimentation

Le droit à l’alimentation est fermement réaffirmé dans la Déclaration « L’avenir que nous voulons », notamment au point 108 : « Nous réaffirmons les engagements que nous avons pris concernant le droit de chaque être humain d’avoir accès à des aliments sains et nutritifs en quantité suffisante, conformément au droit à une alimentation adéquate et au droit fondamental de chacun d’être à l’abri de la faim. Nous savons que la sécurité alimentaire et la nutrition sont devenus des problèmes mondiaux qu’il faut régler d’urgence et, à cet égard, nous réaffirmons également l’engagement d’améliorer la sécurité alimentaire et l’accès à une alimentation saine et nutritive en quantité suffisante pour les générations présentes et futures (…) ».

On peut relever deux aspects : la nature du droit à l’alimentation en tant que droit fondamental (ce qui n’est pas très surprenant) et le replacement de ce droit dans le contexte de l’équité intergénérationnelle (les besoins des générations futures). Ce dernier aspect est davantage surprenant. C’est la première fois que la Déclaration issue d’un sommet mondial dédié au développement durable joint le droit à l’alimentation en tant que droit fondamental et droits des générations futures dans une même phrase.

 

B. La question de la mise en œuvre du droit à l'alimentation.

  Plusieurs voies sont explorées pour la mise en œuvre du droit. D’une part, la mise en œuvre des mesures qui peuvent garantir dans les faits le respect du droit : par exemple, la Déclaration fait référence à l’agriculture durable, aux systèmes de production d’élevage durables, à une consommation et des systèmes de production durables et à la protection des écosystèmes et des sols. D’autre part, les réformes institutionnelles impulsées par la Conférence. Comme développé dans la note du dossier qui traite des réformes institutionnelles, le rôle central du Conseil économique et social (E.C.O.S.O.C) est réaffirmé. Les Etats sont par ailleurs décidés à progresser dans un renforcement des pouvoirs de l’E.C.O.S.O.C afin de lui permettre d'agir en tant qu'« organe principal chargé du suivi intégré et coordonné » des décisions issues des rassemblements intergouvernementaux.

   Ainsi, alors que la faim continue de concerner des millions de personnes et que le droit à l’alimentation a une assise solide en droit international (entre autres la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme et le Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels), le défi majeur qui se pose est celui du respect et de la mise en œuvre du droit à l’alimentation. D’autant plus que l’explosion démographique, la dégradation des ressources naturelles et les changements climatiques posent des défis supplémentaires au respect du droit à l’alimentation. Les résultats de la Conférence de Rio +20 sont plutôt maigres à ce sujet. S’il est possible d’être optimiste et espérer que les mesures qui visent à protéger et réduire la dégradation des ressources naturelles pourraient faciliter la mise en œuvre du droit, les mécanismes institutionnels qui assurent le respect du droit à l’alimentation et la sanction de son non-respect ne sont pas profondément réformés. La seule voie institutionnelle qui pourrait garantir une meilleure mise en œuvre du droit à l’alimentation est le renforcement du Conseil économique et social. Pour conclure, les apports de la Conférence sont plutôt légers face aux défis posés par un droit fondamental parmi les droits fondamentaux : celui de ne pas souffrir de la faim. Pour terminer sur une note moins négative, il est pertinent de renvoyer aux travaux de l’Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (la FAO). La FAO accomplit un travail essentiel d’information et de réflexion et de coordination entre les niveaux nationaux, régionaux et globaux afin d’éradiquer le fléau de la faim. Un aperçu de ces travaux est disponible ci-dessous.

Note (philippe WECKEL)

L'auteur retient une approche étroite du sujet qui ne rend pas parfaitement compte des obligations juridiques des Etats en matière de sécurité alimentaire. Tout d'abord, il convient de rappeler que l'alimentation est un besoin vital qui peut être abordé sous l'angle du droit à la vie et du droit à la santé, voire du droit de propriété, lorsque l'atteinte à ce dernier prive la personne de ses moyens de subsistance. Ensuite, on observe que le droit humanitaire a développé depuis longtemps une protection juridique de l'alimentation humaine, à la fois sur le plan des obligations des Etats et sur celui de la responsabilité individuelle (crimes de guerre et crimes contre l'humanité). Cet appareil normatif a une portée qui dépasse le champ des conflits armés grâce au concept des considérations élémentaires d'humanité et à l'extension du crime contre l'humanité (extermination). Il protège les captifs (personnes internées ou emprisonnées) et la population civile ordinaire. Il met à la charge des Etats une obligation de s'abstenir d'affamer et des obligations positives qui peuvent être des obligations de diligence (contribuer à l'alimentation selon la nécessité) ou de résultat (nourrir une personne détenue).

 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

IV- « Océans et mers » : le consensus a minima, dans l’attente des négociations à venir

Marie BOURREL

Convention des Nations Unies sur le droit de la mer – Agenda 21 – Plan de Johannesburg – protection et préservation de l'environnement – pollution – débris marins – pêche illégale, non déclarée et non règlementée - recherche scientifique – transfert de technologie – renforcement des capacités – pays en développement – Etats insulaires – changement climatique – aires marines protégées – biodiversité des espaces de haute mer – Accord additionnel - Groupe de travail spécial officieux à composition non limitée chargé d’étudier les questions relatives à la conservation et à l'exploitation durable de la biodiversité marine dans les zones situées au-delà des limites de la juridiction nationale.

 

En dépit des nombreux engagements pris à l'occasion de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement (1992) et renouvelés lors du Sommet de Johannesburg (2002), les océans et les mers qui couvrent 72% de la planète et qui fournissent à l’Humanité les éléments nécessaires à sa survie, sont sources de fortes préoccupations. Bien qu'un très grand nombre d'entre elles aient été au cœur des débats menées lors des travaux préparatoires à la Conférence de Rio + 20, seules quelques unes ont semble t-il, réussi à faire l'objet d'engagements de la part des Etats. Si un regard attentif de leur contenu conduit à première vue à conclure à un échec des négociations, une analyse plus nuancée s'impose.

Il ne semble pas inutile avant de développer plus avant notre analyse, de rappeler quelques chiffres qui suffissent à prendre la mesure des enjeux. Près de 3 milliards d'individus dépendent des ressources vivantes marines dont ils tirent au moins 15% de leurs apports journaliers en protéines (Rapport du Secrétaire général des Nations Unies, 11 avril 2011, A/66/70/Add.1). Le commerce des produits de la mer était évalué en 2008, représenter 106 milliards de dollars (FAO, World Review of fisheries and aquaculture, 2010). Les océans sont également essentiels pour l’équilibre du climat mondial puisqu'ils absorbent 30% des émissions de dioxyde de carbone émis chaque année (BURKE and others, Reefs at risks revisited : threats and response, 2011). Enfin, plus de la moitié de la population mondiale vit sur la frange littorale (IOC, UNESCO, IMO, FAO, PNUE, A blueprint for ocean and coastal sustainability, Paris, 2011).

Dans la mesure où l'objet de cette note est de revenir sur les principaux engagements consentis par les Etats à l'issue de la Conférence de Rio +20 en ce qui concerne les « océans et mers », il nous a semblé nécessaire de commencer par évoquer brièvement les éléments sur lesquels s'est opéré le consensus (1). La seconde partie de notre analyse sera consacrée au projet d'instrument international qui a été discuté pour préciser les modalités de conservation et d'exploitation durable de la biodiversité des espaces de haute mer et qui, peut-être par manque de maturité, a du être reporté (2).

 

I. Des engagements révélateurs d'un processus de négociation inachevé.

 

Dans le souci d'assurer à notre analyse la clarté escomptée, nous avons regroupé les différents engagements contenus dans la partie consacrée aux « océans et mers » en trois sous-thématiques se rapportant respectivement à : la protection et à la préservation de l'environnement, à la conservation et à l'exploitation durable des ressources marines et enfin, à la situation particulière des pays en développement et des Etats insulaires.

 

A. Protection et préservation de l'environnement

L'objectif essentiel sans lequel les Etats conviennent qu'il est impossible de parvenir à la conservation et à l'exploitation durable des océans et de leurs ressources repose sur leur capacité à protéger ses espaces. C'est cette impérieuse nécessité dont le pendant en droit international réside dans l'obligation pour les Etats de protéger et de préserver l'environnement, tel que cela est affirmé à l'article 192 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (C.M.B), qui se trouve formulée dans le premier des dix-neuf paragraphes consacrés à notre sujet dans le texte final (§ 158 à 177). L'objectif est ambitieux. Selon l'expression tirée de la Déclaration de Rio + 20, il s'agit de parvenir à « protéger et à régénérer la santé, la productivité et la résilience des océans et des écosystèmes marins, et à maintenir leur biodiversité en assurant leur conservation et leur exploitation durable pour les générations actuelles et futures » (Déclaration de Rio + 20, § 158). A cette fin, il est préconisé de recourir à deux outils spécifiques dont la dimension juridique mérite d'être questionnée.

Le texte final fait référence à la « démarche éco systémique » et à « l'approche de précaution », deux notions issues des sciences environnementales et dont la charge normative en droit international ne fait pas encore l'unanimité. Dans la mesure où, engager une réflexion sur ce point nécessiterait de procéder à une analyse qui dépasserait de loin le cadre de cette note, nous retiendrons uniquement que l'emploi intentionnel de ces termes dans le texte final adopté à l'issue de la Conférence de Rio + 20, dans la lignée de la Résolution A/61/105 sur la viabilité des pêches (Résolution A/61/105 de l'A.G.N.U, 8 décembre 2006), témoigne du faible niveau d'« obligatoriété » auquel les Etats sont disposés lorsqu’il s'agit d'imposer des règles de conservation et d'utilisation rationnelle applicables dans les espaces marins. Une contrainte qui, lorsqu'elle est considérée comme une exigence, apparaît constituer un élément déterminant du processus de coopération internationale actuellement en cours d’évolution. Car, ainsi que l'atteste l'ensemble des éléments développés dans le reste de notre note, c'est bien la question des mécanismes de coopération et leur capacité à concilier les différents intérêts en jeu qui se pose.

Le faible niveau d'« obligatoriété » imposé par les Etats dans le cadre des négociations finales pour parvenir à un consensus sur les mesures de protection et de conservation de l'environnement marin ressort également des engagements spécifiques pris pour lutter contre la pollution marine. Dans ce domaine, ils se limitent à des résolutions de principe visant : (i) la prise de mesures censées réduire les effets de la pollution sur les écosystèmes marins et, à (ii) réduire de « façon importante » les déchets marins d'ici 2025 (Déclaration de Rio + 20, § 163). Deux axes d'action jugés prioritaires qui auraient mérité de faire l'objet de recommandations précises voire d'objectifs chiffrés et qui in fine, n'ont pu faire l'objet que d’engagements limités. Sur ce point, les Etats se sont entendus pour mobiliser leurs efforts afin :

  • d'appliquer « efficacement les conventions en vigueur adoptées dans le cadre de l'Organisation maritime internationale (OMI) »,

  • d'assurer le « suivi des initiatives prises dans ce domaine, telles que le Programme d'action mondial pour la protection du milieu marin contre la pollution due aux activités terrestre » et,

  • d'adopter des « stratégies coordonnées pour y parvenir ».  

L'un des sujets sur lesquels le manque d'engagements fermes des Etats suscite un certain nombre d'interrogations concerne le problème majeur des espèces invasives. Bien que tous les Etats soient directement concernés et que les conséquences économiques de ce mal soient régulièrement dénoncées, les mesures préconisées dans la Déclaration de Rio + 20 semblent très en dessous des attentes.

Deux types d'action sont à privilégiées à savoir, agir en amont pour prévenir leur introduction dans le milieu marin et lorsque cela n'est pas possible, œuvrer pour en gérer les conséquences négatives (Déclaration de Rio + 20, § 164). Le caractère relativement abstrait des engagements pris à l'issue de la Conférence sur ce point surprend. Il est vrai qu'à ce jour, aucun dispositif technique ou conventionnel ne semble totalement adapté pour répondre convenablement aux dommages causés à l'environnement marin et à ses ressources du fait de l'introduction d’espèces invasives par les eaux de ballast, par les coques de navires ou encore, par le rejet en mer d’espèces non autorisées. Dès lors, certains espéraient que la gravité des risques associés à l'introduction d’espèces exotiques dans les espaces marins aurait suffit pour parvenir à des engagements précis. Sans entrer dans le détail des mesures envisageables, on aurait en effet pu imaginer que figure par exemple dans le texte final, une injonction qui aurait été faite aux Etats n'ayant toujours pas ratifié la Convention internationale pour le contrôle et la gestion des eaux de ballast et sédiments des navires adoptée sous l’égide de l'O.M.I en 2004 et qui, faute de ratifications suffisantes, n'est pas entrée en vigueur. A ce jour, 35 Etats représentant 27,95% du tonnage brut de la flotte mondiale de commerce l'ont ratifié ce qui est insuffisant puisqu'il est nécessaire que la part des Etats l'ayant ratifié représente au total au moins 35% du tonnage brut de la flotte mondiale de commerce. Pourtant, aucune référence n'est faite à ce traité dans la Déclaration de Rio + 20, les Etats ayant juste envisagé de recourir aux « mesures adoptées dans le cadre de l'OMI, si nécessaire ».

Les autres sujets abordés dans la Déclaration finale comme l'acidification ou la fertilisation des océans, n'ont pas pu aboutir à des engagements fermes mais ont été l'occasion pour les Etats participants de réaffirmer officiellement leur détermination à poursuivre les discussions pour s'assurer que dans un avenir proche, ces pratiques répondent à l'objectif ultime de conservation et d'exploitation durable (Déclaration de Rio + 20, § 166 et 167).

Pour finir sur ce point, soulignons que l'objectif visant à constituer des réseaux représentatifs d'aires marines protégées englobant au moins 10% des zones marines et côtières conformément à la décision X/1 adoptée à l'issue de la 10e réunion de la Conférence des Parties à la Convention sur la diversité biologique, a été réaffirmé (Déclaration de Rio + 20, § 177).

 

B. Conservation et exploitation durable des ressources marines

La majeure partie des engagements contenus dans la Déclaration finale portent sur la gestion des ressources halieutiques. Huit paragraphes y sont entièrement consacrés. Celui au travers duquel apparait le plus fortement la détermination des Etats participants a trait au respect des objectifs fixés dans le Plan de mise en œuvre de Johannesburg et en particulier celui relatif au maintien ou au rétablissement des stocks « à un niveau permettant d'obtenir un rendement maximal constant, le but étant d'atteindre d'urgence cet objectif pour les stocks épuisés d'ici à 2015 » (Plan de Johannesburg, § 30, a). Dans cette perspective, les Etats réunis à Rio se sont engagés:

(i)     à « concevoir et à mettre en place sans tarder des plans de gestion fondés sur des données scientifiques, et à réduire ou suspendre les prises et l'effort de pêche en fonction de la situation des stocks » (Déclaration Rio + 20, § 168),

(ii)   à renforcer les mesures censées contribuer à limiter les prises accessoires, les rejets en mer et à éliminer les pratiques destructrices dont aucune n'est mentionnée dans le texte final (Déclaration de Rio + 20, § 168) et enfin,

(iii)  à développer la pratique d’études d'impact. 

Le problème de la pêche illégale, non déclarée et non règlementée (pêche I.U.U) a mobilisé l'ensemble des Etats qui reconnaissent de manière implicite le peu d'impact des actions engagées jusqu'à aujourd'hui puisqu'il la qualifie de « menace persistante » (Déclaration de Rio + 20, § 170). Le caractère inachevé des négociations internationales que requiert un tel sujet ressort selon nous de différents éléments.

Premièrement, le cadre général dans lequel s'inscrit l'action de la Communauté internationale est prospectif puisque guidé par la nécessité de lutter contre de telles pratiques. Le principal levier d'action qui est préconisé par les Etats est celui consistant à appliquer les plans nationaux et régionaux qui doivent être élaborés en conformité avec le Plan d'action international de la F.A.O. La troisième mesure qui figure dans la Déclaration de Rio + 20 marque la détermination des Etats à lutter contre la pêche I.U.U en ouvrant la voie à une série de négociations. Ainsi, est-il mentionné que les Etats qu'il s'agisse d'Etats côtier, d'Etats du port, des Etats qui « affrètent les navires pratiquant ce type de pêche », des « Etats de nationalité de leurs propriétaires réels » ou des Etats qui « soutiennent ou pratiquent cette pêche » sont invités à coopérer pour mettre en œuvre des mesures efficaces et coordonnées nécessaires pour identifier les navires contrevenant et priver les personnes (morales ou physiques) des profits qui en découlent (Déclaration de Rio + 20, § 170). Le quatrième et dernier levier d'action qui figure parmi l'ensemble des engagements relatifs à la lutte contre la pêche I.U.U réside dans l'injonction faite aux Etats signataires de l'Accord sur les mesures du ressort de l’Etat du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non règlementée d'accélérer la procédure de ratification afin que celui-ci entre en vigueur (Déclaration de Rio + 20, § 171) étant entendu que de nouvelles discussions seront nécessaires pour préciser les modalités de ces mesures. 

En marge des engagements portant spécifiquement sur la pêche I.U.U, les Etats se sont entendus sur la nécessité de faire en sorte que la gestion de l'industrie de la pêche par les organisations régionales gagne en transparence et fasse l'objet de comptes rendus. Une évolution qui était attendue depuis plusieurs années et qui devrait contribuer à une meilleure gestion des stocks. A cette fin, des études de performance pour chaque organisation régionale devraient être effectuée sur une base périodique et les résultats publiés (Déclaration de Rio + 20, § 172).

 

C. Situation particulière des pays en développement et des Etats insulaires

Les problèmes auxquels la Communauté internationale doit aujourd'hui faire face pour satisfaire à l'objectif de conservation et d'exploitation durable des océans et des mers revêtent une dimension particulière à l’égard des pays en développement et des Etats insulaires fortement tributaires de ces écosystèmes et des services qui en dépendent. Bien que le caractère critique de la situation soit désormais un fait acquis (Programme d’action pour les petits Etats insulaires, Déclaration de Maurice), certains obstacles entravent encore la formation d'un consensus ferme sur les mesures urgentes à prendre pour protéger les conditions de survie de ces Etats dont certains sont d'ailleurs voués à disparaître en raison de la montée du niveau de la mer et de l’érosion de leurs côtes.

Ce constat quelque peu pessimiste est contrebalancé par l'affirmation renouvelée de la nécessité d'intégrer dans les mesures à prendre, les besoins particuliers des pays les moins développés et des Etats insulaires. La concrétisation de cet engagement est attendue dans trois domaines particuliers portant respectivement sur :

(i)     le renforcement des capacités,

Les programmes et actions qui seront menés devront être centrés sur « la nécessité de coopérer dans le domaine de la recherche scientifique sur les milieux marins ». Par ailleurs, les Etats ont convenu que l'essentiel des efforts à fournir devront être guidés par le besoin d'assurer un transfert de technologie cela, dans le respect des principes contenues dans la C.M.B et en tenant compte des critères et des directives énoncés par la Commission océanographique intergouvernementale (Déclaration de Rio + 20, § 160).

(ii)   la menace générée par l’élévation du niveau des mers et l’érosion du littoral,

La question de l’élévation du niveau des mers et de l’érosion du littoral constitue à ce jour, une des préoccupations majeures de nombreux Etats côtiers en développement et d'Etats insulaires. Les problèmes soulevés sont d'une telle complexité qu'il eut été surprenant de parvenir à des solutions idéales à l'issue de la Conférence de Rio + 20. Le seul engagement qui figure dans le texte final ouvre la voie à de nouvelles discussions dont l'urgence impose tout de même à la « Communauté internationale d'intensifier ses efforts pour y faire face » (Déclaration de Rio + 20, § 165).

(iii)  et enfin, les enjeux liés à la protection et à la conservation des ressources halieutiques.

Les engagements pris par les Etats pour protéger et conserver les ressources halieutiques qui intègrent les besoins particuliers des pays en développement et des Etats insulaires portent sur trois points particuliers.

En premier lieu, il est expressément mentionné dans le texte final que les Etats parties à l'Accord de 1995 aux fins de l'application des dispositions de la C.M.B relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poisson dont les déplacements s'effectuent tant à l’intérieur qu'au-delà des zones économiques exclusives et des stocks de poissons grands migrateurs, appliquent « pleinement cet instrument » et tiennent compte des besoins particuliers des Etats en développement cela conformément à la Partie VII de l'Accord (Déclaration de Rio + 20, § 169).

Ensuite, les Etats ont convenus que les négociations relatives à l’établissement de disciplines multilatérales régissant les subventions au secteur de la pêche ayant vocation à donner effet aux activités prescrites dans le Programme de Doha pour le développement de l'O.M.C et dans la Déclaration ministérielle de Hong Kong devraient « garantir un traitement spécial et différencié, adéquat et réel, aux pays en développement et aux pays les moins avancés compte tenu de l'importance que revêt ce secteur pour réaliser les objectifs de développement, faire reculer la pauvreté et remédier aux problèmes en matière de subsistance et de sécurité alimentaire » (Déclaration de Rio + 20, § 173).

Enfin, les Etats présents à Rio ont formellement demandé que les stratégies d'aide au renforcement des capacités soient recensées et étendues d'ici 2014. L'objectif est de soutenir les efforts de ces Etats à bénéficier d'un meilleur accès aux marchés pour leurs produits de la mer (Déclaration de Rio + 20, § 174). Cet engagement concerne aussi tout particulièrement la situation des populations pratiquant une pêche de subsistance ainsi que les populations autochtones des pays en développement et des Etats insulaires (Déclaration de Rio + 20, § 175).

 

II.     Report du projet d'accord dédié à la conservation et à l'exploitation durable de la biodiversité des espaces de haute mer 

 

Le sentiment d’échec qui habite de nombreux observateurs et participants à l'issue de la Conférence internationale serait pour certains directement lié au fait que là où il a été un temps envisagé de parvenir à accord encadrant les conditions de conservation et d'exploitation de la biodiversité des espaces situés en haute mer, aucune avancée n'a pu être réalisée sur le sujet.

S'il est vrai que l’éventualité de parvenir à la conclusion d'un accord additionnel à la C.M.B aurait satisfait les partisans d'une exploitation raisonnée des espaces de haute mer, la déception à laquelle nombreux semblent avoir cédé devrait selon nous, être relativisée. On sait que cette question cristallise de nombreuses inquiétudes en raison des options envisagées. D'un point juridique, deux grandes options se détachent. La première est celle selon laquelle seul un acte non contraignant tel qu'un mémorandum d'entente pourrait être envisagé. La deuxième option correspond quant à elle à l'adoption d'un acte contraignant. Dans ce cas, l'alternative à envisager serait la suivante : soit les Etats s'engagent dans un processus de révision de la C.M.B, soit ils décident de procéder à l’élaboration et à l'adoption d'un accord additionnel comme cela a déjà été le cas par le passé. Dans la mesure où toute tentative de révision de la C.M.B génère le risque d'aboutir à des modifications du cadre existant et qui auraient pour résultat de porter atteinte au subtil équilibre en place, c'est cette seconde hypothèse qui semble aujourd'hui privilégiée.

Les craintes manifestées par les Etats ont conduit à la création d'un Groupe de travail spécial officieux à composition non limitée chargé d’étudier les questions relatives à la conservation et à l'exploitation durable de la biodiversité marine dans les zones situées au-delà des limites de la juridiction nationale. Agissant sous l’égide de l'Assemblée générale des Nations Unies, le Groupe de travail a, il faut l'avouer, permis de faire considérablement évoluer les discussions. A tel point que celui-ci recommandait en juin 2011 que l'ouverture des négociations nécessaires à l’élaboration et à l'adoption d'un accord international spécifique soit envisagée. C'est d'ailleurs sur ce fondement que beaucoup espéraient que des avancées seraient réalisées à l’occasion de la Conférence de Rio + 20. Un tel optimisme était peut-être finalement précipité dans la mesure où bien que les recommandations formulées par le Groupe de travail aient été favorablement accueillies par l'A.G.N.U en décembre 2011 (A/66/231, § 166), de nombreuses imprécisions persistaient. Parmi celles-ci, la question de la conciliation des intérêts des Etats côtiers et des Etats du pavillon, soucieux de faire respecter le principe coutumier de la liberté de navigation et son corollaire, le principe de juridiction exclusive de l’Etat du pavillon en haute mer.

A ce stade, il semble donc légitime de considérer que l'apport principal de la Conférence de Rio + 20 sur la question aura été de formaliser le consensus sur la nécessité pour les Etats d'envisager d'« urgence », la possibilité d'adopter une décision sur l’élaboration d'un instrument international qui complèterait la C.M.B (Déclaration Rio + 20, § 162). Les travaux de l'Assemblée qui se réunira en septembre prochain pour sa 67e session fourniront très probablement des précisions complémentaires sur le sujet.

 

Observations conclusives

Aux termes des différents éléments exposés, il est clair que parce que plusieurs avancées avaient été annoncées, le résultat final de la Conférence de Rio + 20 peut paraître mitigé. Cela, pour au moins trois raisons. Tout d'abord, parce que l’essentiel des engagements pris par les Etats repose sur l'affirmation renouvelée de principes issus des différents sommets intergouvernementaux précédents. Ensuite, parce que de nombreux sujets auraient, il est vrai, mérité d'être abordés dans le cadre de la Déclaration finale comme par exemple les risques générés par l'exploration et l'exploitation offshore, le partage des bénéfices tirés de l'exploitation des ressources génétiques marines, la pollution sonore, le transport par mer de marchandises dangereuses et radioactives et bien d'autres. Enfin, aucun accord contraignant ni même d'objectifs chiffrés n'ont pu être adoptés pour guider l'action des Etats soucieux de parvenir à la conservation et à l'exploitation durable des mers et des océans. Tout un ensemble de considérations qui, on peut le comprendre, alimente le sentiment que les différentes pressions qui s’exercent sur les océans n'ont pas réussi à fédérer les volontés concordantes des Etats et que le risque majeur est de les voir se renforcer.

Mais, tous ces éléments constituent-ils des raisons suffisantes pour conclure à l’échec d'un processus de négociation dont dépendent des équilibres fragiles qui, s'ils doivent être reconsidérés à l'aune d'enjeux nouveaux, exigent une concertation entre toutes les parties prenantes ? La réponse à cette question doit selon nous être recherchée dans le fait que même s'il est vrai que l'urgence qui caractérise les pressions qui s'exercent sur les mers et les océans impose que des mesures concrètes soient adoptées dans un avenir proche, la complexité des sujets abordés plaide pour que les conditions d'un consensus partagé soient respectées. Peut-être serait-il nécessaire de rappeler que la Convention de Montego Bay dont on célèbre cette année les trente ans depuis son entrée en vigueur, a nécessité tout autant de temps pour être élaborée et adoptée.

 

 

 

 

 

 

balbuzard pêcheur

V. Les préoccupations relatives aux risques de catastrophes et la résilience des sociétés

Jérémy DRISCH

Catastrophe – Résilience – Décennie internationale pour la prévention des catastrophes naturelles - Cadre d’action de Hyōgo pour 2005-2015 – cadre de réduction des risques de catastrophe – Stratégie internationale de prévention des catastrophes naturelles – Journée internationale de la prévention des catastrophes

La réduction des risques de catastrophes et la résilience des sociétés (faculté des populations et de leur environnement de résister à des chocs et de les surmonter rapidement) étaient l’un des sept thèmes prioritaires qui devaient être mis en lumière lors de la conférence des Nations Unies sur le développement durable (Rio+20). L’idée a surtout été de s’appuyer sur des programmes ou cadres existants pour l’inscrire dans le contexte du développement durable et les objectifs fixés en la matière par la communauté internationale et le secrétaire général des Nations Unies.  Une série de propositions liées à ce cadre existant a donc été proposée à la conférence dont un certain nombre ont été retenues dans la déclaration finale.

   

I. Le cadre de prévention des catastrophes développé par les Nations Unies

 

A. La décennie internationale pour la prévention des catastrophes naturelles

Le thème n’est pas nouveau pour les Nations Unies et c’est dès 1987 que l’assemblée générale des Nations Unies s’est saisie dans sa globalité de la problématique en déclarant la décennie 1990-1999, « décennie internationale pour la prévention des catastrophes naturelles » (voir la résolution 42/169 de l’assemblée générale : (voir); et la résolution 44/236 du 22 décembre 1989 : (voir ).  L’objectif fixé par la résolution 44/236 pour cette décennie était de réduire « par une action internationale concertée, en particulier dans les pays en développement, les pertes en vies humaines, les dégâts matériels et les perturbations sociales et économiques que causent des catastrophes naturelles telles que les tremblements de terre,  les tempêtes, les tsunamis, les inondations, les glissements de terrains, les éruptions volcaniques, les incendies, l’infestation acridienne, la sécheresse, la désertification et autres calamités d’origine naturelle ». Il fut alors prévu un certain nombre de buts à atteindre et de mesures à prendre tant au niveau international qu’au niveau national pour atteindre l’objectif fixé par l’assemblée générale.

Au cours de cette décennie, une conférence mondiale sur la prévention des catastrophes naturelles est organisée à Yokohama (Japon) du 23 au 27 mai 1994, durant laquelle est adoptée la stratégie dite de Yokohama pour un monde plus sûr : directives pour la prévention des catastrophes naturelles, la préparation aux catastrophes et l’atténuation de leurs effets (voir la Stratégie de Yokohama).  Une nouvelle série de recommandations et de directives est adoptée par la conférence pour développer à différents échelons une culture de la gestion de crise et de la prévention des catastrophes. Dans ce texte, il est réaffirmé le principe 18 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, soulignant la nécessité pour la communauté internationale d’aider les Etats touchés par des catastrophes naturelles et autres situations d’urgence qui risquent d’avoir des effets néfastes soudains sur leur environnement.

A la fin de la décennie est adoptée la stratégie internationale pour la prévention des catastrophes qui peut être considéré comme un cadre stratégique international pour répondre au défi que représente l’augmentation des incidences des catastrophes. En parallèle est mis en place pour assurer l’application de cette stratégie, un secrétariat inter-institutions pour la prévention des catastrophes (UNISDR) et une « équipe spéciale inter-institutions » (voir la résolution 54/219 : voir). Cette stratégie se base sur ce que les Nations Unies ont pu apprendre lors des travaux effectués pendant la décennie et notamment la stratégie de Yokohama.

b)    La stratégie actuelle : le cadre d’action de Hyōgo

En 2002, le sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg énonce qu’« une approche intégrée, prenant en considération tous les risques et associant toutes les parties pour s’attaquer aux problèmes de vulnérabilité, d’évaluation des risques et de lutte contre les catastrophes, y compris la prévention, l’atténuation des effets, l’organisation préalable, les interventions en cas de catastrophes et les opérations de relèvement après les catastrophes, est un élément essentiel à la construction d’un monde plus sûr au XXIe siècle » (Rapport du sommet mondial sur le développement durable, A/CONF.199/20**, Résolution 2, §37 – voir le rapport).

En 2005, la conférence sur la prévention des catastrophes qui se tient à Hyōgo (Japon) développe un nouveau cadre d’action dit de Hyōgo pour 2005-2015 : pour des Nations et des communautés résilientes faces aux catastrophes. Dans ce plan, au-delà de la seule prévention des crises et de la maitrise des risques, il est mis en évidence des moyens de parvenir à des collectivités résilientes aux catastrophes (voir le cadre d'action de Hyogo pour 2005-2015). Le résultat escompté de ce cadre d’action est de réduire de manière substantielle les pertes en vies humaines et les dommages subis par les collectivités et les pays sur les plans social, économique et environnemental à cause des catastrophes. Pour cela, il a été déterminé trois buts stratégiques :

  • tenir compte de façon plus efficace des risques de catastrophe dans les politiques, plans et programmes relatifs au développement durable à tous les échelons, en privilégiant la prévention, l’atténuation des effets, la préparation et la réduction de la vulnérabilité ;

  • mettre en place, à tous les niveaux, notamment au niveau des collectivités, les institutions, mécanismes et capacités qui peuvent aider systématiquement à accroître la résilience face aux aléas, ou les renforcer s’ils existent déjà;

  • envisager systématiquement la réduction des risques aux stades de la conception et de l’exécution des programmes destinés à aider les collectivités frappées parue catastrophe à se préparer aux situations d’urgence, à y faire face et à se relever.

Pour atteindre ces buts, cinq priorités d’action ont été fixées pour la décennie 2005-2015 :

  • veiller à ce que la réduction des risques de catastrophe soit une priorité nationale et locale et à ce qu’il existe, pour mener à bien les activités correspondantes, un cadre institutionnel solide.

  • mettre en évidence, évaluer et surveiller les risques de catastrophe et renforcer les systèmes d’alerte rapide.

  • utiliser les connaissances, les innovations et l’éducation pour instaurer une culture de la sécurité et de la résilience à tous les niveaux.

  • réduire les facteurs de risque sous-jacents.

  • renforcer la préparation en prévision des catastrophes afin de pouvoir intervenir efficacement à tous les niveaux lorsqu’elles se produisent.

      

II. Prévention des catastrophes et résiliences des sociétés lors de la conférence des Nations Unies sur le développement durable

 

A. Propositions développées pour la conférence

Le secrétariat pour la prévention des catastrophes et l’ensemble des partenaires de la stratégie pour la prévention des catastrophes ont saisi l’opportunité de la conférence des Nations Unies sur le développement durable de Rio pour faire plusieurs propositions permettant d’aller plus loin encore dans la prévention des catastrophes et la résiliences des collectivités. Ces propositions ont été les suivantes (voir les propositions) :

  • incorporer la prévention des risques de catastrophes et la résilience dans les buts du développement durable : un certain nombre d’Etats ont fait cette proposition, notamment le groupe des 77 et le Japon (voir la contribution du Japon au projet de déclaration finale de la conférence)

  • construire un environnement plus propice : le cadre offert par Rio+20 devrait permettre un meilleur échange d’informations, un partage du retour d’expérience, des transferts de technologies, etc. 

  • encourager une meilleure connaissance de la prévention des risques et améliorer l’accès à l’information : Rio+20 devrait permettre de renforcer les réseaux à tous les niveaux d’expertise en matière de prévention des risques. Les Etats devraient développer et partager des systèmes d’alerte rapide, des bases de données sur les catastrophes, des analyses de risques, etc.

  • encourager l’inclusion sociale : parmi les facteurs aggravants des catastrophes on trouve des facteurs sociaux et économiques. Rio+20 devrait pouvoir permettre d’encourager les Etats pour réduire les risques à développer l’accès aux informations, à la formation et à la sécurité.

  • encourager les investissements pour la prévention des risques de catastrophes

 

B. Engagements et recommandations pris par la conférence

Alors même que le premier projet de déclaration finale qui avait été présenté ne faisait mention que d’un renforcement de la stratégie actuellement mise en place et d’une réflexion sur l’après 2015 (post-cadre d’action de Hyōgo), la déclaration finale adoptée par la conférence fait un certain nombre de recommandations et de rappels proches de ce qui avait été proposé par le secrétariat inter-institutions de prévention des catastrophes tout en s’inscrivant dans le cadre d’action de Hyōgo et dans l’après 2015. La conférence insiste notamment sur l’importance de « prendre de toute urgence des mesures visant à atténuer les risques de catastrophe et à accroître la résilience dans le contexte du développement durable et de l’élimination de la pauvreté et pour qu’à l’avenir, ces considérations soient prises en compte, le cas échéant, dans les politiques, plans, programmes et budgets à tous les niveaux ainsi que par les instances compétentes » et engage « toutes les parties prenantes, y compris les gouvernements, les organisations internationales, régionales et sous-régionales, le secteur privé et la société civile, à prendre des mesures appropriées et efficaces tenant compte des trois dimensions du développement durable ».

La déclaration finale invite les Etats, les organisations internationales, régionales et sous-régionales ainsi que les acteurs de la prévention des catastrophes à :

  • allouer des ressources utiles pour la réduction des risques de manière à renforcer la résilience des villes et collectivités

  • prévoir des systèmes d’alerte rapide dans leurs stratégies et plans d’urgence

  • renforcer la coopération internationale en vue de soutenir les mesures de réduction des risques notamment dans les pays en développement

  • partager les informations et les connaissances

  • mettre au point des mesures de réduction des risques de catastrophe et des analyses de ces risques

Avec la conférence qui s’est tenue à Rio du 20 au 22 juin dernier, on constate que la prise en compte des risques de catastrophe s’entend de plus en plus dans une globalité. Les Etats et les différents acteurs impliqués dans ce type de crise sont invités à réfléchir à la catastrophe dans une dimension préventive, dans une dimension de gestion de l’évènement et dans une dimension de retour à la normale. La catastrophe est indissociable du développement durable car celui-ci est une mesure de réduction des risques : le développement socio-économique des collectivités diminue l’impact d’une catastrophe sur les aspects humanitaire, sanitaire, économique et social et le respect de l’environnement limite les aléas liés aux changements climatiques.

 

 

 

 

 

 

anolis

VI. L’Energie durable en débat

Jérémy DRISCH

Energie renouvelable – Année internationale de l’énergie durable pour tous – Agence internationale de l’énergie renouvelable – Initiative Energie durable pour tous –ONU-Energie -

Le développement de l’énergie durable pour tous était un des sept thèmes qui devaient être mis en lumière par la conférence des Nations Unies sur le développement durable. La particularité de ce thème est qu’il était surtout porté par la volonté du secrétaire général des Nations Unies, M. Ban Ki-moon et qu’il s’inscrit depuis le début à des degrés très divers dans le cadre des « sommets de la terre ». Energie durable et développement durable sont intimement liés.

Les propositions qui ont été faites à la conférence, l’ont été, directement par le secrétaire général et s’inscrive dans l’initiative qu’il a mis en place «Energie durable pour tous » dans le cadre de l’année internationale de l’énergie durable pour tous proclamé par l’assemblée générale des Nations Unies pour 2012.

Partant du postulat présenté par l’agence internationale de l’énergie, qu’environ 1,4 milliards de personnes n’ont pas accès à l’électricité, que 2,7 milliards de personnes dépendent du bois, du charbon et des déchets animaux pour le chauffage et la cuisson, il est considéré que cette inégalité est un obstacle à l’élimination de la pauvreté.

 

I. « Energie durable pour tous »

 

Considérant l’importance d’une énergie accessible, nécessaire et propre  pour le développement durable, l’assemblée générale des Nations Unies avait proclamé 2012, année internationale de l’énergie durable dans sa résolution 65/151 (voir la résolution) L’objectif est de sensibiliser l’ensemble des acteurs privés et publics à l'importance d'améliorer l'accès durable à l'énergie, l'efficience énergétique, et l'énergie renouvelable au niveau local, régional et international. Le développement des énergies durables ne s’entend pas seulement comme le recours aux sources d’énergies nouvelles et renouvelables mais aussi par l’utilisation des technologies faiblement émettrices de carbone, y compris des techniques moins polluantes d’exploitation des combustibles fossiles ; et l’exploitation de manière rationnelle des sources traditionnelles d’énergie.

La résolution 65/151 prévoit aussi la création de comités nationaux de coordination soutenue par l’organisation des Nations Unies pour le développement (PNUD) dont le but est d’inviter à prendre des actions concrètes autour des objectifs de la campagne à travers une gamme de projets participatifs et en soutenant des initiatives politiques.

Profitant de la promulgation par l’assemblée générale de l’année 2012, comme année internationale de l’énergie durable pour tous, le secrétaire général des Nations Unies a lancé l’initiative « Energie durable pour tous ». Le but de cette initiative est de pouvoir réunir le plus grand nombre d’acteurs autour de trois objectifs :

  • assurer un accès universel aux services énergétiques modernes ;

  • doubler le taux général d’amélioration de l’efficacité énergétique ;

  • doubler la part de l’énergie renouvelable dans l’équation énergétique mondiale.

M. Ban Ki-moon a fixé l’année 2030 comme date limite pour atteindre ces trois objectifs complémentaires et transverses. Il s’appuie sur un groupe de haut niveau dont la direction est confié au directeur de « Bank of America » et au directeur général de l’Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (UNIDO), co-président de ONU-Energie et impliquant des partenaires du secteur privé, des gouvernements, des organisations internationales et de la société civile chargé de développer une stratégie permettant d’aboutir au but fixé. L’initiative lancée par le secrétaire général doit permettre dans le même temps, la mise en place d’un véritable réseau international des professionnels de l’accès à l’énergie.   M. Ban Ki-moon souhaitant que l’énergie durable fasse partie intégrante des réflexions des organisations internationales et des Etats, a lui-même présenté un rapport sur les énergies marines renouvelables en application de la résolution 66/231 de l’assemblée générale et en prévision de la treizième réunion du processus consultatif informel ouvert à tous sur les océans et le droit de la mer (voir le rapport).

 

III. Les propositions du Secrétaire général de l’ONU

 

Partant de cet existant, le secrétaire général de l’ONU a invité lors de Rio+20, les gouvernements, les acteurs du secteur privé, et les membres de la société civile à prendre des objectifs concrets pour soutenir le projet d’une énergie durable pour tous d’ici à 2030. Ses propositions étaient les suivantes :

  • les gouvernements peuvent élaborer des plans énergétiques et définir des cibles, fournir un soutien financier et supprimer les subventions et les tarifs contraires aux buts recherchés ;

  • les entreprises peuvent rendre leurs activités et leurs chaînes d’approvisionnement plus efficaces sur le plan énergétique et former des partenariats public-privé pour étendre l’utilisation de produits et de services durables au plan énergétique ;

  • les investisseurs peuvent assurer le financement de départ de technologies non polluantes et investir dans des solutions énergétiques en réseau et hors réseau ;

  • l’industrie, le gouvernement et les universitaires peuvent contribuer à l’innovation technologique.

 

III. L’énergie durable dans la déclaration de Rio+20

 

Le projet initial de déclaration de la conférence a été largement amendé et complété. A l’origine, il n’y était fait mention que des trois objectifs fixés par l’initiative « Energie durable pour tous ». Dans la déclaration finale, il est fait un certain nombre de recommandations mettant en adéquation développement des énergies durables et lutte contre la pauvreté, développement économique et social des sociétés dans le respect de l’environnement. 

Partant de l’engagement de permettre l’accès à l’électricité des 1,4 milliards de personnes qui en sont actuellement privés et du postulat que cet accès est « capital pour la réalisation du développement durable », la déclaration de Rio :

  • souligne la nécessité de mobiliser des ressources financières pour mettre en place dans les pays en développement des énergies durables ;

  • réaffirme l’importance du développement de stratégies énergétiques durables nationales et sous-nationales ;

  • s’engage à promouvoir des services énergétiques modernes et durables ;

  • prie les Etats de créer des conditions pour inciter les secteurs public et privé à investir dans des technologies nécessaires, moins polluantes et efficaces ;

  • rappelle un certain nombre de principes d’utilisation raisonnée et durable des ressources et de développement des technologies durables

 La déclaration de Rio réaffirme à maintes reprises que le développement d’une politique énergétique durable est une compétence des Etats. Les Nations Unies comme la conférence des Nations Unies sur le développement durable n’ont pas vocation à imposer aux Etats une politique énergétique mais les Etats peuvent s’appuyer sur les agences du système des Nation Unies et les programmes mis en place : le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE), l’Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel (UNIDO), le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), l’Agence Internationale des Energies Renouvelables (IRENA), etc.  Alors qu’il a été reproché le manque de « courage » des Etats, il faut surtout voir la nécessité d’impulser au sein de la communauté internationale une prise de conscience de l’imbrication étroite qu’offrent les énergies durables entre développement économique, développement social et respect de l’environnement. L’intérêt de Rio+20 dans le cadre du projet d’une énergie durable pour tous est bien de développer les relations et les partenariats entre partenaires privés et publics du domaine de l’énergie ainsi que de partager les expériences réalisées par chaque acteur (1500 entreprises étaient présentes à Rio cette année contre une quinzaine en 1992). C’était en tout cas le sens du message développé par le président de l'ONU-Energie et par le président de « Bank of America ». La conférence aura été une véritable vitrine de l’initiative « Energie durable pour tous ». Le secrétaire général de l’ONU n’a pas manqué de communiquer pendant la conférence de Rio pour signaler l’augmentation des engagements pris en faveur de la réalisation des trois objectifs fixés dans le cadre de son initiative (voir le communiqué).

Il s’agit bien là d’une vision pragmatique du développement durable passant plus par les initiatives des acteurs de terrain que par l’énonciation de principes juridiques.

 
 

Quatrième partie

Une réforme institutionnelle a minima aux modalités de mise en œuvre imprécises

Armelle GOURITIN et Marie BOUREL

Gouvernance, développement durable, droit international, droit international de l'environnement, Organisation des Nations Unies, Assemblée générale des Nations Unies, Conseil économique et social, Commission du développement durable, Programme des Nations Unies pour l'Environnement organisation mondiale de l'Environnement, règlement des différends.

 

dragonnier

 

 

 

 

hippocampe

La Conférence Rio + 20  devait se préoccuper du cadre institutionnel du développement durable en répondant à la question de savoir comment améliorer la coordination entre toutes les organisations et Etats pour que tout le monde agisse dans le même sens : la gouvernance mondiale de l'environnement.

Notion imprécise et très souvent contestée en droit, la « gouvernance » désigne un mode de gestion des affaires publiques qui ne relève pas, à proprement parler, d'une catégorie d'actes gouvernemental. Il est vrai par ailleurs que parler de gouvernance au singulier génère une certaine ambiguïté autour d'un concept qui, en dehors de la culture juridique et politique nord-américaine dans laquelle il a été forgé, possède des contours sensiblement différents selon les domaines concernés. Emprunté aux sciences sociales et aux activités de développement économique et financier, ce concept suppose en matière environnementale de parvenir à coordonner, à l’échelle internationale et dans le respect des volets économiques et sociaux du développement durable, les actions entreprises par l’ensemble des acteurs et parties prenantes.

Partant du constat que les progrès accomplis ces vingt dernières années c'est-à-dire depuis la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement de 1992 (Conférence de Rio) ont été inégaux et que l'adoption de mesures législatives, la création de différentes institutions et la conclusion de très nombreux accords multilatéraux, régionaux et sous-régionaux ont, dans certains cas, renforcé le manque d'efficacité des mesures environnementales, les Etats membres de l’Assemblée générale des Nations Unies (A.G.N.U) ont demandé en mars 2010 que l'un des deux thèmes centraux autour desquels devait être organisée la Conférence des Nations Unies sur le développement durable (Rio + 20) soit consacré à la reforme du cadre institutionnel (Résolution A/RES/64/236 de l'A.G.N,U, 31 mars 2010, § 20). L'apport de la Conférence de Rio + 20 en la matière est mitigé. En effet, si des engagements ont été pris quant à la nécessité de modifier le dispositif actuel de gouvernance, l'analyse des mesures prises impose de relativiser les avancées réalisées.

Notre approche de ce sujet dans sa dimension touchant spécifiquement à la question du modèle de gouvernance environnementale s'organisera en trois temps. Nous commencerons par revenir sur les défaillances traditionnellement reprochées au cadre de gouvernance actuel qui, parce que multi-polarisé, ne présente pas les garanties de coordination et de cohérence recherchées (I). Ces éléments rappelés, nous consacrerons le deuxième temps de notre analyse à l'exposé des solutions qui ont été envisagées (II) pour finalement nous arrêter sur celles retenues à l'issue de la Conférence de Rio + 20 (III) et sur la base desquelles les avancées réalisées devront désormais être évaluées.

 

I. La multipolarisation, un frein à toute coordination efficace

 

Parvenir à une « bonne gouvernance » du développement durable suppose une régulation sociale effective, c'est-à-dire un processus de gestion au sein duquel la participation des Etats, des organisations intergouvernementales et non-gouvernementales serait complétée d'une représentation démocratique. Cette vision paradigmatique qui accompagne l'action des institutions onusiennes en matière de développement durable s'est jusqu'à présent heurtée à différents obstacles. Celui qui est le plus souvent présenté comme constituant un frein à une coordination efficace des politiques et règlementations environnementales renvoi au foisonnement des institutions internationales dotées de compétences concurrentes en matière environnementale dont l'action, par manque de coordination, est parfois présentée comme étant à l’origine d'une fragmentation du processus décisionnel.

 

A. L'intervention croisée d'institutions dotées de compétences environnementales concurrentes, origine de faiblesses structurelles et fonctionnelles paralysantes.       

Plusieurs insuffisances et défis sont généralement avancés pour justifier la nécessité de repenser le cadre de gouvernance internationale de l’environnement. Parmi les plus symptomatiques, la prolifération des instances internationales dotées de compétences leur permettant (en vertu de leurs actes constitutifs dûment ratifiés ou signés par les Etats) de légiférer en matière environnementale. Citons par exemple la Commission du développement durable (C.D.D), l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (F.A.O), l’Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture (U.N.E.S.C.O), l’Organisation maritime internationale (O.M.I), l’Organisation mondiale de la santé (O.M.S), l’Organisation météorologique mondiale (O.M.M), l’Agence internationale de l’énergie atomique (A.I.E.A) que viennent compléter les institutions créées par certains accords environnementaux multilatéraux (Secrétariat de la Convention de Bâle, Conférence des Parties à la convention sur la diversité biologique etc.). Toutes ces institutions produisent du droit. Les normes de « soft Law » qui sont leur moyen d'action privilégié sont généralement considérées comme concourant à la création de « nouvelles sources de droit » c'est-à-dire celles identifiées dans l’article 38 para. 1 du Statut de la Cour Internationale de Justice.       

La multiplication des instances décisionnelles qui s'accompagne souvent d'une production croissante de différentes normes est souvent présentée comme étant à l'origine d'une fragmentation du cadre décisionnel. Ce phénomène, s'il est parfois contesté, constituerait l’une des principales faiblesses d'un dispositif de gouvernance alors paralysé et contribuerait, tout à la fois comme cause et effet, à un manque de cohérence des mesures adoptées.  Mais il ne s'agit pas de la seule faiblesse relevée. Il est ainsi parfois fait état du manque de moyens financiers qui serait à l'origine d'une prise en compte insuffisante des préoccupations environnementales et du fait que les mesures décidées sur le plan international souffriraient d'une insuffisance de moyens de mise en œuvre. 

 

B. Le P.N.U.E, agent de coordination de l'action interinstitutionnelle aux compétences limitées et à la légitimité contestée.

La structure et la qualité des mécanismes de gouvernance sont des facteurs déterminants de la réalisation des objectifs économiques, sociaux et environnementaux du développement durable. Aussi, est-il essentiel que les organismes en place puissent agir de manière coordonnée. Cette impérieuse nécessité a progressivement conduit à la mise en place d'un cadre institutionnel multi-polarisé auquel il est souvent reproché son manque de coordination. C'est dans ce contexte que l’idée de confier un tel mandat au Programme des Nations Unies pour l’Environnement (P.N.U.E) s'est progressivement forgée soulevant dans le même temps, un ensemble de difficultés juridiques qui sont souvent invoquées pour remettre en cause sa légitimité.

Le schéma organisationnel qui prévaut actuellement confère à l'A.G.N.U une place centrale. Elle agit en tant qu'instance représentative et principal organe délibérant chargé de fixer les orientations de toutes les agences, institutions et organes onusiens.

L'action de l'A.G.N.U en matière environnementale est soutenue par le Conseil économique et social (E.C.O.S.O.C) qui est l'organe chargé, pour les questions touchant au développement économique et social, de la coordination, de l'examen et de la concertation des politiques comme de l’élaboration des recommandations. En outre, en tant que mécanisme central de coordination du système onusien et, à ce titre, chargé de superviser l'action des organes subsidiaires, l'E.C.O.S.O.C est responsable de la promotion de la mise en œuvre de l'Action 21 et du suivi des progrès effectués dans la réalisation des Objectifs du Millénaire. Il est par ailleurs en charge de la coordination générale des fonds, programmes et organismes.

Depuis décembre 1992, ce dispositif a été complété par la création de la Commission du développement durable (C.D.D) (Résolution A/RES/47/191 de l'A.G.N.U, 22 décembre 1992). Agissant en tant que commission technique de l'E.C.O.S.O.C, la C.D.D est reconnue par l’A.G.N.U comme l’organe de haut niveau responsable du développement durable au sein du système des Nations Unies et surtout, l'instance où sont examinées les questions relatives à l'intégration des trois dimensions du développement durable. En 2002, les Etats ont demandé lors du Sommet de Johannesburg que la C.D.D soit renforcée pour pouvoir jouer un rôle plus important dans la mise en œuvre de l'Agenda 21 et du Plan de Johannesburg. Les initiatives engagées dans le cadre du programme de travail pluriannuel adopté par la C.D.D ont permis plusieurs avancées qui ont été unanimement saluées pour leur contribution au renforcement du rôle des institutions régionales et sous-régionales, à la mutualisation des bonnes pratiques et des enseignements tirés grâce notamment aux partenariats publics-privés. Pourtant et malgré ces premiers ajustements, l'inertie du dispositif de gouvernance en matière environnementale n'a pu être dépassée ce qui soulève la question d'une modification en profondeur du cadre institutionnel du développement durable. De très nombreuses propositions ont été formulées par les Gouvernements et les autres parties prenantes.

C'est dans ce contexte que certains ont souhaité que le P.N.U.E qui, sans être une agence spécialisée des Nations Unies, se voit conférer les compétences nécessaires pour intervenir en tant qu'organe de coordination des différentes institutions dotées de compétences environnementales Le P.N.U.E. a été créé par la (Résolution 2997 (XXVII) de l'A.G.N.U, 15 décembre 1972). Il est composé d’un conseil d’administration, d’un secrétariat ainsi que de plusieurs entités dédiées à la gestion de problèmes spécifiques (unité de coordination pour la Méditerranée etc.), du Fonds pour l’environnement, et du Comité de Coordination. Bien que son rôle de « chef de file » dans la gestion des préoccupations environnementales mondiales soit unanimement admis et reconnu et que ses rôle et mandat aient été réaffirmés (Résolution 3436 (XXX) de l’A.G.N.U, 9 décembre 1975, et Décision 19/1 du Conseil d’administration du Programme des Nations Unies pour l’Environnement, Déclaration de Nairobi sur le rôle et le mandat du Programme des Nations Unies pour l’environnement - 7 février 1997), le P.N.U.E ne possède à ce jour ni les qualités juridiques suffisantes ni les moyens financiers nécessaires pour coordonner l'action de toutes les institutions dotées de compétences environnementales.

 

II. Une ambition de réforme institutionnelle guidé par le besoin de cohérence et d’efficacité.

 

L'objectif de rationalisation du processus de décision qui vise à substituer une forme de régulation globale de l'ensemble des activités humaines aux différents modes de régulation nationaux ou régionaux est consubstantiel au développement du droit international de l'environnement. Sa mise en œuvre pratique est tributaire du respect par les Etats de leur obligation de coopération. Le besoin de procéder à une réforme du dispositif institutionnel de régulation mondiale dans le but d'agir sur l'efficacité des ensembles règlementaires existants et à venir, correspond à une prise de conscience relativement récente. Appréhendée sous l'angle du processus de rationalisation institutionnel qui présuppose une communauté d’intérêts, c'est toute la question du modèle de gouvernance qui s'est posée. Fallait-il privilégier un modèle fondé sur une  « centralisation hiérarchisée », ou plutôt repenser le dispositif pour privilégier une « spécialisation organisée » ?

 

A. Le silence de la Déclaration de Rio (1992).

La Déclaration adoptée par les Chefs d'Etats et de Gouvernements à l'issue de la Conférence de Rio (1992) ne contient aucun principe ferme et spécifique sur le modèle de gouvernance.  Seuls quelques principes majeurs y sont affirmés, tels que celui de gestion intégrée des questions de l'environnement dans celles dédiées au développement (principe 4), la situation particulière des pays les moins développés (principe 6), la nécessité pour les Etats de coopérer dans un esprit de « partenariat mondial » (principe 7), le besoin de renforcer les capacités (principe 9) ou encore, la participation de la société civile (principe 10).

B. Le processus de “Nairobi-Helsinki”.

Très rapidement, sous l'effet de l'adoption de nombreux accords multilatéraux en faveur de l'environnement dont le nombre dépasse aujourd'hui les cinq-cents, s'est imposée la nécessité de réfléchir à un modèle renouvelé de gouvernance mondiale. Les discussions ont été conduites sous l’égide du Groupe  consultatif de ministres et représentants de haut niveau sur la réforme internationale de la gouvernance internationale. Cinq hypothèses ont été retenues pour répondre aux défis et problèmes exposés ci-dessus. Schématiquement, les propositions formulées visaient :

  1.    à renforcer le P.N.U.E. ou ;

  2.    à mettre en place une nouvelle organisation chef de file pour le développement durable ou;

  3.     à réformer le Conseil Economique et Social des Nations Unies et la C.D.D ou ;

  4. à renforcer les réformes institutionnelles et l'effet de synergie entre les diverses structures existantes ou enfin ;

  5.     à procéder à la création d'une agence spécialisée que certains imaginaient prendre la forme d'une « organisation mondiale pour l’environnement ».

Si les quatre premières hypothèses participent d'une vision favorable à la mise en place d'un système de gouvernance « décentralisé » faisant intervenir une kyrielle d’institutions agissant « en réseau » et qui offrirait les garanties d'une certaine flexibilité et respectueuse du principe de spécialité en revanche, la cinquième hypothèse  reflète l'idée d'un schéma de gouvernance centralisé et hiérarchisé. C'est autour de celui-ci que s'est formé le consensus des Etats présents à la Conférence de Rio + 20.

        

II. Vers la mise en place d'un dispositif décisionnel centralisé doté de compétences renforcées.

 

Thème central de la Conférence qui s'est tenue à Rio cette année, la question de la gouvernance mondiale de l'environnement a suscité de nombreux débats et oppositions. Le « dispositif institutionnel du développement durable » (Déclaration finale Rio + 20, 19 juin 2012, p.15) sur lequel les Etats se sont entendus est guidé par cinq principes généraux de nature complémentaire, ayant respectivement pour vocation :

  • d'aider au renforcement des trois dimensions du développement durable,

  • de contribuer à renforcer les dispositifs intergouvernementaux de développement durable,

  • de renforcer la « gouvernance environnementale internationale »,

  • d'associer plus étroitement les institutions financières internationales tout en améliorant l'effet de synergie avec les activités opérationnelles de l'Organisation des Nations Unies et enfin,

  • de coordonner les actions aux niveaux régional, national, infranational et local.

Sur le plan structurel, les engagements décidés en faveur d'une amélioration du cadre de gouvernance portent essentiellement sur deux points. Il s'agit d'une part, de réaffirmer le rôle central de l'A.G.N.U et de l'E.C.O.S.O.C dans le dispositif général de gouvernance du développement durable et d'autre part, de renforcer les compétences des organes exécutifs en charge des questions environnementales. Dans ce dernier cas, une «  instance politique de haut niveau » est prévue pour remplacer la C.D.D quand le P.N.U.E voit ses compétences renforcées.

        

A. L’affirmation du rôle central de l'A.G.N.U et de l'E.C.O.S.O.C      

L'Assemblée générale reste au sommet de l’édifice institutionnel mondial chargé de la réalisation des trois objectifs de l'Organisation des Nations Unies que sont la paix, le développement et les droits de l'Homme lesquels coïncident largement avec les trois dimensions du développement durable. De par l'universalité de sa composition (192 Etats), son mode de gouvernance (« un Etat, une voix ») et l’étendue de son mandat, l'A.G.N.U jouit d'une légitimité et d'une représentativité sans égales. Elle constitue à ce titre le « point de convergence » des avancées réalisées dans chacun des trois piliers du développement durable. Autrement dit, c'est elle qui est garante de la cohérence de l'ensemble du système. Bien que le concept de développement durable dispose aujourd'hui d'une reconnaissance ferme dans l'action de l'A.G.N.U, les Etats réunis à Rio ont estimé nécessaire de demander officiellement à l’Assemblée de mieux intégrer

« le développement durable en tant qu’élément clef du cadre général des activités des Nations Unies et de traiter comme il convient la question du développement durable dans le cadre de son programme de travail, y compris en organisant régulièrement des dialogues de haut niveau » (Déclaration de Rio + 20, § 81).       

Le rôle central de l'E.C.O.S.O.C est également réaffirmé, les Etats étant par ailleurs décidés à progresser dans un renforcement de ses pouvoirs afin de lui permettre d'agir en tant qu'« organe principal chargé du suivi intégré et coordonné » des décisions issues des rassemblements intergouvernementaux (Déclaration de Rio + 20, § 83). Cela devrait en toute logique, intervenir avec l’examen de la mise en œuvre de la Résolution 61/16 qui constituera à n'en pas douter un temps fort de la 67e session de l'A.G.N.U prévue pour se tenir en septembre prochain.

        

B. Un renforcement espéré du cadre institutionnel.

Sur le plan institutionnel, l'avancée la plus notable présente un double intérêt. Il a été décidé de procéder à la création d'une « instance politique de haut niveau » ayant vocation à améliorer la cohérence des rapports interinstitutionnels et à renforcer les initiatives de coopération. A ce stade, et sans qu'il soit possible d'envisager plus avant les modalités de fonctionnement de cette nouvelle « instance politique », les Etats ont convenu que son mandat consistera à « assurer le suivi des activités de développement durable en évitant de manière rationnelle les doublons avec les structures, organes et entités existants » (Déclaration de Rio + 20, § 84). Dans le schéma qui est retenu, cette « instance politique de haut niveau » s'appuiera sur les moyens en personnel, techniques et financiers de la C.D.D qu'elle aurait d'ailleurs vocation à remplacer. Cette « instance politique de haut niveau » devrait se réunir pour la première fois en septembre 2013.         

Le deuxième élément intéressant de la reforme institutionnelle qui a été décidée à Rio porte spécifiquement sur le renforcement de la « gouvernance environnementale internationale » dans le contexte du cadre institutionnel du développement durable. Dans cette perspective, les Etats ont fait le choix de doter le P.N.U.E de compétences renforcées (Déclaration de Rio + 20, § 88). Celles-ci consisteraient en l'affirmation de plusieurs principes cadres devant permettre :

(i)   d'instituer le principe de l’adhésion universelle au Conseil d'administration du P.N.U.E,

(ii)  doter le P.N.U.E de ressources financières « sûres, stables, adéquates et accrues provenant du budget ordinaire de l'O.N.U et des contributions volontaires pour lui permettre de s'acquitter de son mandat »,

(iii) de renforcer le rôle de coordination du P.N.U.E en lui donnant les moyens juridiques et techniques d'intervenir au sein des principaux organes des Nations Unies notamment pour piloter l’élaboration de stratégies globales environnementales,

(iv) de développer plus avant les relations entre scientifiques et décideurs,

(v) améliorer l’échange et la diffusion d'informations relatives à l'environnement,

(vi) d'œuvrer en faveur du renforcement des capacités des pays les moins développés et de faciliter leur accès à la technologie,

(vii) rationaliser les fonctions du siège du P.N.U.E qui se trouve à Nairobi (Kenya) et de renforcer sa présence régionale pour aider les pays, à leur demande à mettre en œuvre leurs politiques environnementales et enfin,

(viii)  assurer la participation active de toutes les parties prenantes.  

        

C. Un dispositif de gouvernance inachevé et inabouti.

Il convient de relever que la  réforme institutionnelle qui a été décidée par les Etats à l'issue de la Conférence de Rio + 20 ne contient aucune référence à l'option qui consistait à doter le dispositif de gouvernance d'un organe juridictionnel propre. Le sujet a néanmoins été abordé à l'occasion des discussions qui se sont tenues pendant la Conférence (voir Environmental Institutions for the 21st Century: An International Court for the Environment, Stakeholder Forum). Certains défendaient en effet l'opportunité de s’engager vers la création d'une cour internationale en charge de se prononcer sur les différends environnementaux. Là encore, les divergences étaient fortes. Pour certains, il était nécessaire de privilégier l'institution d'une cour internationale spécialisée à l'image du Tribunal international du droit de la mer ou de l’Organe de règlement des différents de l’O.M.C. Pour d'autres, il était préférable de réactiver la Chambre spéciale pour les questions d'environnement de la Cour internationale de justice tombée en désuétude afin d'en faire l'organe privilégié de règlement des différends environnementaux. Aucun modèle n'a finalement été retenu. Cependant, si la création d’une telle juridiction apparaît désormais fortement compromise, certains éléments plaident pour que l'idée ne soit pas définitivement écartée. Une telle juridiction internationale spécialisée pourrait en effet contribuer à combler les lacunes du dispositif de gouvernance traditionnellement évoquées (manque de cohérence et faiblesse des moyens de mise en œuvre) et améliorer l'harmonisation des pratiques et méthodes interprétatives.

        

Remarques conclusives :      

Si la question de la « gouvernance environnementale internationale » a obtenu des Etats réunis à Rio l'impulsion politique souhaitée, de nombreuses imprécisions devront être levées. Ainsi, sera t-il nécessaire que les moyens d'action soient définis, qu'il s'agisse du mode de financement choisi, des mécanismes de suivi et de contrôle des objectifs environnementaux, ou encore de la place des normes qui devront être adoptées. Enfin, la question qui s'avèrera décisive est celle de la capacité du dispositif à intégrer dans une seule et même dynamique stratégique, politique et juridique, les trois volets du développement durable. Le dispositif pourra t-il définir des objectifs concertés ? Permettra t-il une mise en commun des données d’expérience et des enseignements tirés ? Sera t-il doté des compétences et de la légitimité suffisantes pour promouvoir la participation de la société civile et faciliter la conclusion de partenariats ? Autant de question auxquelles il faudra répondre si l'on souhaite, une fois le recul nécessaire pris en compte, évaluer les engagements pris lors de la Conférence de Rio + 20.

 

 

Conclusion générale

 

 

 

 

 

 

 

 

Rio + 20: bilan et perspectives

Brusil Miranda METOU

 

Les objectifs fixés à la conférence Rio + 20 ont plus ou moins été atteints. En effet, le sommet de Rio+20 a adopté une déclaration finale intitulée ‘’l'avenir que nous voulons", qui ouvre la voie à une croissante verte de la planète. Ce texte a laissé de nombreux participants sur leur faim, mais, comme l’a souligné à juste titre la présidente brésilienne Dilma Roussef, Ce n'est qu'"un point de départ". En effet, loin d’être un échec, la déclaration sur l’avenir que nous voulons a intégré autant que possible les préoccupations de la plupart des participants, sans satisfaire complètement une partie et sans décevoir complètement une autre. Dans ce texte figure le minimum de compromis auquel l’on pouvait s’attendre, au regard du contexte de a Conférence et des parties prenantes.  Le texte même de la déclaration finale reconnaît que chaque pays dispose, en fonction de ses circonstances et de ses priorités nationales, d’une diversité d’approches, de visions, de modèles et d’outils pour parvenir au développement durable dans ses trois dimensions (Article 56). A travers les 283 articles du texte « L’avenir que nous voulons », 188 États représentés se sont engagés sur le chemin d’une économie verte qui doit « contribuer à l’élimination de la pauvreté et à la croissance économique durable, améliorer l’intégration sociale et le bien-être de l’humanité, et créer des possibilités d’emploi et de travail décent pour tous, tout en préservant le bon fonctionnement des écosystèmes de la planète. »

 

I. La Substance de la Déclaration Rio + 20

 

Au-delà des déclarations, encouragements ou renouvellement d’engagements passés, le texte comporte un certain nombre d’engagements nouveaux en faveur du développement durable.

A. Renouvellement des engagements des Etats

 

La Déclaration de Rio sur l’Avenir que nous voulons’’ s’ouvre par "Nous chefs d'Etat et de gouvernement (...) renouvelons notre engagement envers le développement durable et envers un avenir économiquement, socialement et écologiquement durables pour notre planète et pour les générations présentes et futures". Le texte réaffirme les principes édictés lors de précédentes conférences et sommets, et insiste sur la nécessité "d'accélérer les efforts" pour mettre en œuvre les engagements antérieurs. Il rend hommage aux collectivités locales, qui ont "fait des efforts et des progrès". Ce texte prône une "économie verte", modèle de développement moins destructeur de la planète dont la population devrait passer de sept milliards aujourd'hui à 9,5 milliards en 2050. Mais en raison des craintes des pays pauvres que ce concept ne cache un protectionnisme déguisé des pays riches, la déclaration souligne que "les politiques d'économie verte" ne doivent pas "imposer de règles rigides", mais "respecter la souveraineté nationale de chaque pays", sans constituer "une restriction déguisée au commerce international".

 

B. Promotion d’une politique d’économie verte

 

Environ quatre pages du texte sont consacrées aux "politiques d'économie verte". C'est "un des outils importants" pour aller vers le développement durable. Elles ne doivent pas "imposer des règles rigides", mais "respecter la souveraineté nationale de chaque pays", sans constituer "un moyen de discrimination" ni "une restriction déguisée au commerce international". Elles doivent aussi "contribuer à combler les différences technologiques entre pays développés et en développement". "Chaque pays peut choisir une approche appropriée". Le texte affirme que les politiques de promotion d’une économie verte dans le contexte du développement durable et de l’élimination de la pauvreté devraient être conformes aux Principes de Rio, à Action 21 et au Plan de mise en œuvre de Johannesburg et s’en inspirer, et contribuer à la réalisation des objectifs de développement arrêtés au niveau international, dont ceux du Millénaire. (Article 57), au droit international, tout en respectant la souveraineté de chaque Etat.

 

C. Formulation de nouveaux Objectifs

Le document final de la Conférence Rio + 20 appelle à de nombreuses actions destinés à lancer le processus en vue de réaliser les objectifs de développement durable, ainsi qu'au renforcement du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE). Il souligne aussi l'importance de renforcer l'égalité entre les sexes et reconnait l'importance du bénévolat, de l'engagement de la société civile et du monde académique. Ainsi, au milieu de formules consensuelles préservant les égoïsmes nationaux, se glisse le principe d'objectifs du développement durable, "en nombre limité, concis et tournés vers l'action". Concernant tout le monde, pays riches ou pays pauvres, ils devraient être mis en place d'ici 2015, avec échéance probable en 2030. Sur 25 pages, le texte propose des secteurs où il y a "de nouvelles opportunités" et où l'action est "urgente", notamment du fait d'une insuffisante réalisation des résultats de précédentes conférences. Les 25 domaines particulièrement ciblés sont l'éradication de la pauvreté, la sécurité alimentaire, l'eau, l'énergie, le transport, la santé, l'emploi, les océans, le changement climatique, la consommation et la production durables.

Objectifs du développement durable (ODD) (article 248) : Lancement d’un processus intergouvernemental ouvert aux parties prenantes pour élaborer des objectifs de développement durable mondiaux à adopter lors d’une session ultérieure de l’AGNU (Assemblée générale des Nations unies) ; première étape lors de la 67ème session de l’AGNU (septembre 2012) par l’établissement d’un groupe de travail ouvert, qui remettra un rapport à la 68ème session de l’AGNU contenant des propositions d’ODD.

Gouvernance internationale de l’environnement (article 88) : Sur le plan institutionnel, le texte décide de renforcer le cadre institutionnel de la gouvernance environnementale mondiale. La commission du développement durable, totalement inefficace, est remplacée par un forum intergouvernemental de haut niveau. Le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) voit son rôle affirmé et revalorisé comme autorité globale et chef de file pour l'environnement, avec des ressources sûres (les versements sont aujourd'hui volontaires) et une représentation de tous les membres des Nations Unies (seuls 58 y participent actuellement). Le PNUE en tant qu’autorité mondiale reconnue en matière d’environnement, arrête les mesures en faveur de l’environnement mondial, favorise de façon cohérente la concrétisation de la dimension environnementale du développement durable au sein du système des Nations Unies et constitue la voix autorisée des défenseurs de l’environnement mondial. Le texte appelle également à une gouvernance mondiale du développement durable afin de "renforcer le cadre institutionnel".

  1. Gouvernance mondiale du développement durable (article 84) : Établissement d’un forum politique intergouvernemental de haut niveau pour remplacer la Commission de développement durable des Nations unies (CDD).

  2. Renforcement du rôle de la société civile (article 84) : Au sein du forum politique intergouvernemental de haut niveau qui est amené à remplacer la Commission de développement durable des Nations unies (CDD), il est prévu de renforcer le rôle consultatif et la participation des représentants de la société civile (accrédités auprès des Nations unies) au niveau international afin de mieux faire usage de leur expertise, tout en conservant le caractère intergouvernemental des débats.

  3. Océans et mers (article 162) : Engagement à traiter, d’ici la 69ème session de l’AGNU, la question de la biodiversité marine au-delà des zones de juridiction nationale, notamment en prenant une décision sur l’élaboration d’un instrument international sous les auspices de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer.

  4. Financement du développement durable (article 255) : Lancement d’un processus intergouvernemental sous AGNU, en collaboration avec les institutions financières et autres parties prenantes, pour évaluer les besoins en financement, les moyens et outils existants afin d’élaborer une Stratégie de Financement du développement durable facilitant la mobilisation des ressources et leur bon usage ; le comité intergouvernemental créé devra rendre sa proposition d’ici 2014. Il s’agit là des moyens de réalisation du développement durable. En effet, il est extrêmement important de renforcer le soutien financier de toutes origines en particulier pour les pays en développement. De nouveaux partenariats et des sources innovantes de financement peuvent jouer un rôle. La déclaration insiste sur la conjugaison de l'assistance au développement avec l'investissement privé. Le texte insiste aussi sur la nécessité de transferts de technologie vers les pays en développement et sur le renforcement des capacités (formation, coopération...).

  5. Indicateurs de développement durable (article 38) : Il s’agit du lancement d’un programme de travail sur les mesures de progrès au-delà du produit intérieur brut (PIB) par la Commission statistique des Nations unies, en collaboration avec les autres entités des Nations unies et organisations pertinentes.

  6. Consommation et production durables (article 226) : Adoption du cadre décennal de programmes pour une consommation et une production durables (dit 10YFP pour "10 Year Framework of Programmes") pré-négocié lors de la dernière session de la Commission de développement durable des Nations unies (mai 2011) et lancement du processus lors de la prochaine (67ème) session de l’AGNU par la désignation d’un organe ONU-Etats Membres à définir. Les objectifs du développement durable sont sur le modèle des objectifs du Millénaire pour le développement à échéance 2015. En effet, le sommet insiste sur l'importance de fixer des "objectifs du développement durable" (ODD) "en nombre limité, concis et tournés vers l'action", applicables à tous les pays, mais tenant compte des "circonstances nationales particulières". Un groupe de travail de 30 personnes sera mis en place d'ici à la prochaine Assemblée générale des Nations unies, en septembre, et devra présenter ses propositions en 2013, pour une mise à place à partir de 2015. Ces objectifs devront être "en nombre limité, concis et tournés vers l'action", selon la déclaration. Le financement d'une transition vers une économie verte est resté en suspens : en temps de crise, et avec des budgets à sec, les pays riches n'ont plus les moyens de mettre la main à la poche. Rio+20 encourage ainsi de nouvelles sources de financement - entreprises, partenariats, etc.- ainsi que des "financements innovants", sans les détailler. Neuf pays européens viennent de décider la mise en place de la taxe sur les transactions financières, ce dont s'est vivement réjouie l'ONG Oxfam à Rio.

Au bas du texte, l’article 283 propose l’ouverture par l’ONU d’un recueil des engagements volontaires pris par tous les acteurs, étatiques et non étatiques, pour mettre en œuvre des actions, programmes, stratégies de développement durable et d’éradication de la pauvreté. Créé pendant la conférence Rio+20, le registre reste ouvert pendant toute l’année 2012.

 

II. Portée de la Déclaration Rio + 20

 

Le document final de la Conférence Rio + 20 a suscité une vague de commentaires désolés et de critiques acerbes, parfois de la part des négociateurs eux-mêmes.  Pourtant, il était difficile qu'une déclaration qui acte de la volonté des Etats de confirmer le sens et la portée des principes de la déclaration de Rio de 1992 aille au-delà ce qui a été produit. Adopté à l’arraché, après d’âpres négociations et dans un contexte marqué par des crises et des divisions au sein des Etats et des groupes d’Etats, le document final de la Conférence Rio + 20 ne pouvait se contenter de satisfaire les organisations de la société civile et fermer les yeux sur les intérêts divergents des Etats. Le compromis qui s’en est dégagé est le début d’une nouvelle ère du droit de l’environnement. 

Sur le plan juridique, une "déclaration" est un instrument non contraignant, qui relève de la soft law. Mais sa consolidation progressive peut être opérée au point d’en faire un texte juridique applicable en droit positif. Les déclarations ont toujours marqué l’histoire du droit, telles, la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, la déclaration universelle des droits de l’homme, la déclaration sur les principes amicales applicables dans les relations entre Etats conformément à la Charte des Nations Unies, etc. L’influence de ce genre de texte en droit positif dépasse parfois la seule sphère de sa nature, en particulier s’il est invoqué par les parties ou utilisé par le juge international dans le cadre d’un règlement judiciaire d’un différend international. A cet égard, l'intérêt premier de la Déclaration de Rio+20 est de démontrer que le développement durable est devenu un sujet sérieux et que plus aucun Etat ne prend le risque politique de prendre ses distances. Bien plus, le texte illustre le passage irréversible du global au local et vice versa en ce qui concerne la mise en œuvre du droit de l’environnement. Cette application s’effectue sur les territoires des Etats à travers une approche participative à la gestion des ressources communes qui intègre désormais les populations autochtones, les membres de la société civile, les entreprises et les décideurs dans le processus de prise de décision et de mise en œuvre des règles. En ce sens, le texte qui marque un progrès dans la protection de l’environnement, en particulier dans le secteur économique, ouvre la voie à une nouvelle phase dans l’élaboration et la mise en œuvre du droit de l’environnement. 

La conférence a été également marquée par une forte mobilisation de la société civile et des collectivités locales, en préparation et pendant la conférence, notamment à travers de nombreux évènements et conférences. Ainsi par exemple à Rio+20, les gouvernements du monde entier, le secteur privé et les organisations de la société civile se sont engagés à mobiliser 513 milliards de dollars pour financer le développement durable. Sur l'ensemble des fonds promis, 323 milliards de dollars iront à l'initiative du Secrétaire général, Énergie renouvelable pour tous, qui doit garantir un accès universel à l'énergie propre d'ici à 2030. Un grand nombre de projets et d'actions concrètes ont été planifiés lors de la Conférence des Nations Unies sur le développement durable qui achève ses travaux ce soir, parmi lesquels la plantation de 100 millions d'arbre, l'autonomisation de 5.000 entrepreneurs femmes en Afrique, ainsi que d'importants projets de recyclage.

Le secrétaire général de l'ONU, Ban Ki-moon, s'est félicité du document final de la conférence des Nations-Unies sur le développement durable (Rio+20), malgré une avalanche de critiques. « Je suis très reconnaissant et encouragé par les engagements politiques forts des dirigeants du monde qui ont conclu un accord sur un document final nous ouvrant la voie au développement durable », a déclaré M. Ban lors d'un entretien avec la presse.

« Rio+20 a été un grand succès. Il y a eu une participation considérable, mais la participation sans résultat n'a pas d'importance. Nous avons réussi à conclure les négociations, ainsi qu'un accord fixant des objectifs du développement durable, mais aussi un forum de haut-niveau chargé de suivre la mise en œuvre des engagements pris », s'est enthousiasmé le Secrétaire général adjoint aux affaires économiques et sociales, Sha Zukang, également Secrétaire général de la Conférence. (voir). La société civile, très en colère, a exprimé sa déception pendant les trois jours du sommet, dénonçant l'"échec" et le manque d'ambition de Rio+20.

 
   

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